¿Es 2020 un Déjà vu de 1920 para América Latina?

Hace un siglo, América Latina como región estaba evolucionando en términos económicos, sociales y políticos. En 1920, la Revolución mexicana (1910) y su constitución de 1917 y los efectos de la Primera Guerra Mundial (1914-18) seguían siendo puntos de referencia importantes para el desarrollo económico y político de la región. Las economías latinoamericanas orientadas a la exportación produjeron un período relativo de prosperidad en varios países, como Argentina (carne y trigo), México (henequén, azúcar, minería) y Chile (cobre, frutas). Esto, a su vez, produjo un crecimiento relativo en la clase media, el surgimiento de clases trabajadoras locales, la inmigración desde Europa y una expansión de la democracia de la clase alta a una pequeña clase media emergente. Y, sin embargo, a pesar de esa evolución, la región en su conjunto y en cada caso específico mostraba en los 1920 niveles altos de fragilidad, subdesarrollo y desigualdad. Los gobiernos eran dirigidos de arriba hacia abajo por hombres fuertes apoyados por un pequeño grupo de familias ricas que controlaban el ritmo y la profundidad de las políticas públicas. El poder económico y político concentrado tenía como un resultado la exclusión de mujeres, grupos indígenas y residentes rurales. En la década de 1920, en gran parte debido al modelo económico de exportación, América Latina estaba conectada a la economía global y, por lo tanto, era vulnerable a los altibajos de la demanda. Un siglo después, en 2020, la región también ha logrado un progreso impresionante en muchas dimensiones económicas, políticas y sociales, pero sigue siendo vulnerable y propensa a riesgos y crisis. ¿Por qué?

Mirando atrás en el Espejo para ver el Futuro      

El primer libro que escribí se tituló El Caos del Espejo.  Fue un análisis comparativo de los primeros cien años de la formación socio-política en América Latina desde el final del Siglo 19 hasta las décadas finales del Siglo 20, cuando la mayoría de los Estados en América Latina habían experimentado un largo proceso/ciclo histórico de formación, el cual marcó una primera fase de una ansiada transformación social, política y económica.  Posteriormente, a principios de la denominada “década perdida (1980-1990),” casi todos los países de la región compartían nuevos desafíos comunes (ajuste estructural, resolución de la deuda externa, estabilización económica, desintegración social) y también perspectivas de futuro muy poco alentadoras.  En ese contexto casi todos los países latinoamericanos, se embarcaron en una segunda fase de transformación, enfatizando la consolidación del Estado Democrático y la modernización económica. Hoy, en 2020, cuarenta años después del comienzo de una nueva era de transformación, la región nuevamente enfrenta incertidumbre, volatilidad y grandes desafíos económicos, políticos y sociales.

El ciclo anterior de desarrollo (1880-1980), implico una búsqueda y convergencia constante de políticas, valores y procesos de modernización, industrialización y construcción nacional, que como argumentaron Calderón y do Santos, tuvo como eje estructurador al Estado. Esta experiencia de más de un siglo dejó como saldo principal una importante lección: que un desarrollo con mayores niveles de equidad, era factible, solo si existía un orden sociopolítico institucionalizado, inclusivo y efectivo.  Claro quedó que el Estado, tendría que actuar como eje dinamizador del diseño, la promoción, el fomento y la implementación de políticas públicas, y que a su vez tendría que tener una capacidad de manejar estratégicamente factores internos y externos como la incertidumbre y la complejidad histórica.  De igual forma, reconectar con una comunidad política y ciudadanía en constante cambio y evolución, y con mayores demandas.

La década que inició el 1920 para América Latina fue una década crítica en muchos frentes. Políticamente, la mayoría de los países estaban gobernados por regímenes de élite, autoritarios y oligárquicos. El progreso económico sentó las bases para que surjan nuevas fuerzas sociopolíticas y exijan regímenes políticos más democráticos e inclusivos. Surgió una nueva clase media en las áreas urbanas que crecían rápidamente, y comenzó a exigir inclusión e influencia en el proceso de toma de decisiones. Los sindicatos de trabajadores y ligados al comercio también surgieron en torno a los sectores de exportación. Se organizaron los primeros partidos comunistas y socialistas. Las fuerzas armadas se estaban volviendo más diversas y estaban atrayendo a sus filas miembros de sectores medios y bajos. El período de posguerra ayudó a revivir la economía de exportación de muchos países y volvió a exponer estos sistemas a la plataforma global cambiante. Estados Unidos había emergido de la Primera Guerra Mundial como una potencia industrial y financiera y se estaba convirtiendo en una fuente importante de inversión extranjera en América Latina, y con eso vinieron las intervenciones armadas y la presión económica para expandir el control y la influencia. Para 1920, el ejército de los Estados Unidos había invadido, ocupado y / o intervenido intermitentemente en la República Dominicana, Haití, Nicaragua, Panamá y Cuba.

Del mismo modo, en la década de 1920, países específicos estaban experimentando cambios interesantes. Por ejemplo, México se encontraba en esfuerzos para consolidar la revolución y recuperar la estabilidad. El costo humano de la revolución comenzó a manifestarse en la década de 1920, y era necesario forjar la paz para sofocar la rebelión dentro de las filas de los líderes revolucionarios. El general Álvaro Obregón (1920-1924) y el general Plutarco Calles (1924-1928) fortalecieron el presidencialismo mexicano, redujeron el papel de los militares y avanzaron tímidamente los objetivos e ideales de la revolución. En Venezuela, bajo un régimen de facto del general Juan Vicente Gómez, la riqueza petrolera comenzó a fluir libremente en la década de 1920, ya que Gómez había estado en el poder durante más de una década desde 1908, y su control sobre Venezuela duró hasta su muerte en 1935. Chile en la década de 1920 experimentaba una ola reformista en medio de demandas de más equidad, y las fuerzas armadas tuvieron que intervenir para reprimir el creciente descontento social. El presidente Arturo Alessandri Palma gobernó desde 1920 hasta 1924 cuando renunció y una junta militar se hizo cargo temporalmente, pero Alessandri fue llamado a regresar en 1925 seis meses después de su salida para reanudar sus deberes como presidente y ayudar a apoyar la reforma y eventual aprobación de una nueva Constitución por un plebiscito, la cual le dio más poder al presidente. En Argentina, la década de 1920 estuvo dominada por el surgimiento del nuevo partido de clase media, la Unión Cívica Radical (UCR), y la influencia de Hipólito Irigoyen. La UCR gobernó la mayor parte de la década, con Irigoyen regresando para ganar un segundo mandato y haciendo que la UCR se dividiera en dos facciones. Todo esto en medio de los constantes desafíos económicos relacionados con la creciente deuda pública.

Avanzando Rápido Hacia Adelante 100 años al 2020

En la década de 1920, América Latina parecía estar evolucionando, siguiendo un patrón de modernización y desarrollo impulsado por fuerzas y dinámicas internas y también externas. A pesar de un desarrollo sociopolítico local inacabado y desequilibrado, los estímulos económicos llegaron a América Latina principalmente de los países más desarrollados de Europa occidental y de los Estados Unidos. Por lo tanto, los sistemas económicos se estructuraron para ser proveedores / exportadores de materias primas (minerales, petróleo, productos agrícolas) y en paralelo para consumir / importar productos manufacturados afuera de la región. En la década de 1920, América Latina había progresado en relación con el siglo XIX, pero aún no había abordado los principales desafíos socioeconómicos internos de tal manera que era necesario tener un poder centralizado y una estructura política para controlar posibles conflictos o desviaciones. Como James Malloy describió en uno de sus libros clásicos, la clave de la gobernabilidad en esa época era la organización vertical del poder a través de redes clientelares, construida alrededor de individuos y hombres fuertes y no necesariamente alrededor de instituciones, y con mecanismos para controlar hegemónicamente la autoridad, las redes clientelares y los beneficios de la corrupción. Se necesitaba un nivel de burocratización para mantener unidas las partes de este sistema, que tenía una autoridad centralizada que hacía la estructura del Estado fuerte en el centro y en la parte superior, pero débil y dependiente en la parte inferior.

Hace cuarenta años, en la década de 1980, a medida que las sociedades latinoamericanas se volvían más democráticas y estimulaban un mayor dinamismo económico y acceso a oportunidades, estaba claro que el viejo modelo para usar el poder político que había sobrevivido intacto, se estaba reformando lentamente. Pero a la mitad de un siglo de reformas y cambios, parece que América Latina se encuentra en la misma posición en 2020 que en 1920 con oportunidades desperdiciadas para expandir y fortalecer las instituciones, el progreso, las oportunidades y la inclusión. Se produjeron muchos cambios importantes desde la década de 1980, pero las mismas dificultades de promesas incumplidas, potencial sin explotar y una construcción socio-política incompleta permanecen vigentes en 2020. Como señala Laura Chinchilla en una introducción para un reciente libro, “…los países de América Latina ha llegado a la puerta del éxito y algunos han tenido episodios de crecimiento sin parangón; otros han logrado notables metas de desarrollo, pero cada vez que hay una nueva recesión económica, una crisis política, o una convulsión social, frustran lo logrado y se retrocede años, si no décadas.”

La primera década del siglo XXI trajo un crecimiento económico constante a América Latina, en gran parte debido a los precios favorables de los productos naturales para exportación. Con eso vino algo de estabilidad política, reducción de la pobreza, aumento del desarrollo humano y una expansión de la clase media. Pero la segunda década del siglo XXI trajo inestabilidad política, crecimiento estancado, precios más bajos para los productos naturales para exportación y medidas de austeridad. Y, los ciudadanos se dieron cuenta de que el llamado “auge” era más una “desilusión” ya que la gran cantidad de inversión social (principalmente en transferencias de efectivo y subsidios) no se tradujo necesariamente a resultados de calidad y sostenibles. En 2020, América Latina en su conjunto enfrenta varios desafíos en los frentes económico, político y social, y el análisis por país muestra un patrón relativo con algunas tendencias atípicas (principalmente Uruguay). Esencialmente, las oportunidades económicas son limitadas y frágiles ya que casi el 40% de la población aún vive en condiciones vulnerables. A pesar del progreso, más de 180 millones de personas aún viven bajo la línea de pobreza en América Latina y 62 millones viven bajo la línea de pobreza extrema. El empleo informal, incluido para un gran contingente de mujeres y jóvenes, también sigue siendo prevalente.

Según los datos del informe LAPOP 2019, la satisfacción con la democracia en América Latina se ha mantenido relativamente baja (38% en promedio). Del mismo modo, el apoyo a la democracia sigue siendo ambivalente y es menor entre las cohortes de edades más jóvenes. Según el Latinobarómetro de 2018, en promedio solo el 22% de las personas en América Latina tienen confianza en sus gobiernos. La confianza interpersonal también es muy baja (14% en 2018). Los niveles de violencia criminal se han disparado desde la propagación de la democracia en los años ochenta y noventa. Más de 2.5 millones de latinoamericanos han sido asesinados desde 2000. Hoy, la tasa de homicidios en América Latina es tres veces mayor que el promedio mundial y está en aumento. La región registra cerca del 40% de los asesinatos del mundo a pesar de ser el hogar de solo el 9% de la población mundial. La desigualdad persiste también, no solo en términos de ingresos, sino también en los ámbitos social y político. La falta de instituciones estables, efectivas y autónomas, así como los controles y equilibrios y la rendición de cuentas han reducido la voz, la participación de grupos clave y ha promovido el surgimiento de regímenes populistas y autoritarios vía elecciones, cuyos objetivos principales no son garantizar el acceso universal a los derechos, sino más bien perpetuarse indefinidamente en el poder y alimentarse de prácticas corruptas.  A diferencia de la década de 1920, Estados Unidos no ha mostrado interés en América Latina en la última década, y ha dado paso a que otros países, como China y Rusia, tengan creciente influencia en la región creando otro riesgo potencial de dependencia. En el 2020, América Latina está también dividida entre ideologías de izquierda y derecha y bloques regionales (ALBA, OEA), que resulta en un panorama geopolítico polarizado que no contribuye a la cooperación y colaboración bilateral y multilateral.

Hacia una Estrategia para Articular Instituciones Políticas y Demandas Sociales

No es de extrañar que la gente esté enojada en América Latina, como se refleja en una reciente ola de protestas en 2019. Las protestas y frustraciones reflejan la insatisfacción acumulada con la falta de cambio. Una encuesta reciente realizada por IPSOS descubrió que las principales frustraciones en América Latina reflejan: la desigualdad social, corrupción, falta de respeto por el sistema democrático e instituciones débiles. Como se puede ver en la siguiente infografía, no importa cómo se lea los datos, existe una preocupación creciente de lo que pueda pasar en el resto de la década.

La pregunta es ¿qué se puede hacer para evitar mayores deterioros en términos económicos, sociales y políticos en América Latina? No existe una receta fácil y cualquier salida a la crisis debe responder a los matices de cada país. Sin embargo, hay algunas reformas de política general que pueden ayudar a corto plazo a trazar un nuevo camino en América Latina, con la esperanza de que a largo plazo los frutos de ese esfuerzo puedan ser cosechados. Como ha argumentado Seth Kaplan, más allá de la legitimidad vertical formal que supone un acuerdo tácito sobre el derecho a gobernar en un territorio (gobierno a través de una constitución o por la fuerza), otros dos factores son clave hoy en día para el cambio político, económico y social. Primero, la capacidad de colaboración de los ciudadanos, que depende en gran medida de la confianza interpersonal, y segundo, su capacidad de aprovechar un conjunto de instituciones productivas compartidas, incluso si son informales, para generar comunidades políticas coherentes sobre las cuales se ejerce el derecho a gobernar. Esto se ha llamado legitimidad horizontal, y provocaría que el gobierno reaccione y configure su comportamiento político, decisiones y su capacidad para responder a esa demanda. La principal lección de la década de 1920 es que el Estado no puede iniciar la reforma y el cambio de comportamiento solo, y sin el apoyo de los ciudadanos.  La activa participación de los ciudadanos para exigir a sus gobiernos que actúen y hacerlos responsables es un ingrediente clave que permite el cambio.

La legitimidad horizontal de los Estados está relacionada más con las actitudes y practicas entre y hacia individuos y grupos dentro de un Estado.  Por lo general, si dentro de un Estado los diversos grupos y enclaves socio-políticos se aceptan y/o toleran a sí mismos, existe una alta legitimidad horizontal.  El caso de América Latina muestra, que la formación social de la mayoría de los Estados ha involucrado por lo general una lenta incorporación al sistema socio-político de sectores heterogéneos, en términos étnicos, de clase y de ciudadanía.  La incorporación, aceptación y articulación de esa diversidad ha sido un proceso largo, que por cierto en muchos lugares de la región no ha sido consolidado todavía. De hecho, las crisis han acentuado esta brecha.   Por eso, el desarrollo democrático en América Latina casi siempre ha requerido mecanismos y procesos sociales que permitan la reconciliación del conflicto entre diversos grupos sociales.  Por eso la legitimidad horizontal del Estado latinoamericano, históricamente ha sido deficitaria.

En la medida en que el proceso democrático ha ido avanzando, el análisis de la legitimidad horizontal en América Latina ha requerido un profundo examen de la naturaleza y dinámica de la sociedad y comunidades emergentes, y del rol del Estado.  Esto introduce una noción de círculo virtuoso, donde la sinergia entre Estado y Sociedad y entre gobierno y ciudadanía, como argumentaría Peter Evans, estaría basada por un lado en una complementariedad de las relaciones mutuas y de apoyo entre actores públicos y privados, y por el otro en una estructura de vínculos que determinan el tipo de relación que conecta a ciudadanos con oficiales públicos. Por lo general, la evidencia empírica demuestra que la construcción de una comunidad socio-política y el logro de una sinergia entre lo político y lo social no es un proceso fácil o automático, particularmente cuando existen y/o perduran profundos vacíos institucionales y brechas socioeconómicas.  El punto importante es que en la medida en que un Estado cuente con grandes segmentos de su población excluidos (por razones étnicas, económicas, políticas o ideológicas), su legitimidad horizontal será de naturaleza débil.

La legitimidad es entonces una variable más que una constante.  Sus dimensiones verticales y horizontales son componentes críticos de la coherencia de un Estado.  La legitimidad vertical y horizontal están hechas de sentimientos o hábitos humanos, basados y dinamizados en una variedad de instituciones, reglas, normas, prácticas y actitudes.  Sin embargo, en última instancia el desempeño es lo que consolida la legitimidad global de un Estado democrático. Los desafíos adaptativos que enfrentan los sistemas políticos de América Latina en este momento son sistémicos.  Por eso requieren movilización social y autoridad informal.  La construcción de un puente más efectivo y colaborativo entre partidos políticos/representación y sociedad civil, entre el Estado y la sociedad, y entre lo político y lo social es lo más importante en esta coyuntura.  En ese contexto, aparece la necesidad de un nuevo liderazgo socio-político, que no sólo ofrezca soluciones, sino también que promueva la construcción e institucionalización de un nueva matriz socio-política, con nuevas responsabilidades, papeles, valores, comportamiento y enfoques de trabajo para hacer del espacio público el escenario donde Estado y sociedad articulen y produzcan respuestas.  De lo contrario, al igual que en la década de los 1920, América Latina en los 2020 quedará desprevenida y vulnerable a crisis globales, y el tenue orden democrático interno se verá amenazado por el deseo de apelar solo a la legitimidad vertical tradicional, aunque eso implique la destrucción del orden democrático en favor de gobiernos autoritarios de derecha o izquierda.  Esperemos que América Latina aprendió su lección y que avance y no retroceda.