La confianza en los gobiernos es actualmente un talón de Aquiles para la gobernabilidad democrática en todo el mundo. En una época en la que el arte de gobernar se ha vuelto más complejo y la ciudadanía tienen mayores expectativas de sus funcionarios electos y del gobierno, la confianza es la moneda más importante para sostener la gobernabilidad democrática. A diferencia de los regímenes autoritarios, en los regímenes democráticos la confianza es importante porque la información pública y los intercambios y debates con la ciudadanía son sine qua non para la gobernabilidad democrática. La confianza ayuda a gobernar, diseñar e implementar políticas en áreas clave relacionadas con la salud, la educación y la economía, las cuales impactan el bienestar de la ciudadanía y sus hogares. La confianza reduce los costos de transacción y ayuda a obtener el apoyo político necesario de la ciudadanía. Dos ingredientes que fortalecen la confianza en los gobiernos, pero que no necesariamente son visible para la ciudadanía, son la integridad y la ética pública. La confianza es tan frágil que cualquier evento o acción que la ciudadanía perciba como perjudicial puede dañarla y/o romperla. Por lo tanto, cualquier percepción de abuso de poder en el sector público, corrupción o gobernabilidad opaca y falta de rendición de cuantas reducirá la confianza. Entonces, ¿cómo pueden la integridad y la ética fortalecer la gobernabilidad democrática?
Desempacando la Integridad y Ética Publica
Como argumenté en otra publicación, las elecciones son un componente importante de la gobernabilidad democrática, pero ya no son suficientes para sostener la confianza y la legitimidad. La gobernabilidad democrática puede considerarse una esfera pública dinámica donde el gobierno y la ciudadanía participan, intercambian información, priorizan políticas y donde se recibe y brinda servicios. La ciudadanía tiene expectativas y exigen que el gobierno que eligieron las cumpla y, si están satisfechos, pueden recompensar al gobierno en forma de legitimidad, confianza y satisfacción. En este contexto, la integridad y la ética en el sector público son pilares clave para construir y fortalecer instituciones sólidas que garanticen a la ciudadanía que el gobierno está trabajando en su interés. La integridad y la ética públicas son esenciales para promover el bien público, garantizar la legitimidad y la confianza de las organizaciones públicas y promover la transparencia y la rendición de cuentas. Cuando existen sistemas de integridad y ética pública, pueden ayudar a promover el uso eficaz, honesto y responsable de los poderes y recursos confiados al sector público.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD por sus siglas en inglés) se refiere a la integridad pública como “la alineación consistente y la adhesión a valores, principios y normas éticas compartidas para defender y priorizar el interés público sobre los intereses privados en el sector público”. Por otro lado, la ética pública puede referirse y aplicarse a los procesos, el comportamiento y las políticas de los gobiernos y de los funcionarios públicos que ocupan cargos electos o designados. El papel del gobierno y sus funcionarios es servir al interés público y al bien común con conciencia y acciones éticas. En la práctica, la integridad y la ética pública son importantes porque pueden ayudar a: 1) incorporar las reglas y el comportamiento que definen la conducta de los funcionarios públicos para garantizar que el público sea tratado de manera justa y equitativa; 2) los funcionarios para que tomen mejores decisiones pensando en el interés público a la ciudadanía a evaluar las decisiones tomadas en su nombre por el gobierno; y 3) promover la rendición de cuentas pública y garantizar que los funcionarios respondan abiertamente a las decisiones que toman en nombre del público.
Mas Allá de la Rendición de Cuentas, la Legitimidad y la Confianza
La gobernabilidad democrática requiere participación y rendición de cuentas, lo que a su vez genera confianza y legitimidad. Involucrar a la ciudadanía en el diálogo y la deliberación sobre la asignación de recursos públicos y el uso y la rendición de cuentas de la autoridad estatal puede mejorar en gran medida su comprensión de las políticas públicas y su impacto, así como mejorar la influencia de la ciudadanía en las políticas públicas. Si bien las instituciones gubernamentales y el Estado pueden considerarse los medios centrales para tomar decisiones políticas, desde una perspectiva más amplia de gobernabilidad democrática, la participación se vuelve esencial en el proceso de toma de decisiones. Los gobiernos elegidos democráticamente pueden ser responsabilizados mediante un seguimiento sistemático y continuo de sus políticas, su integridad y su desempeño ético. La ciudadanía puede complementar los controles internos y otros mecanismos institucionales, también conocidos como rendición de cuentas horizontal, que se establecen para promover la supervisión de los funcionarios públicos y electos, y a través de su demanda y supervisión, también conocida como rendición de cuentas vertical, promover y exigir la rendición de cuentas de las acciones, decisiones y políticas públicas. Garantizar y promover la participación ciudadana efectiva se vuelve aún más relevante en sociedades con desafíos sociales y económicos críticos, como la pobreza, la desigualdad, la exclusión, la mala prestación de servicios básicos, la baja rendición de cuentas y los altos niveles de corrupción.
Como argumentaría Habermas, los resultados electorales son sólo la licencia para asumir el poder gubernamental y, como tales, crean una legitimidad parcial. Hoy en día, una métrica clave de las percepciones ciudadanas sobre el estado actual de la gobernabilidad democrática es la legitimidad, vinculada al desempeño del gobierno. Los sistemas políticos legítimos son aquellos que pueden sostener apoyo de la ciudadanía, las empresas y la sociedad civil. Así como se puede hablar de “legitimidad democrática”, como un bloque sólido que hace posible que la democracia “sea la única alternativa”, la legitimidad estatal también puede ser importante, ya que la ciudadanía debe percibir que no existe un conjunto alternativo de estructuras o instituciones capaces de tomar decisiones sociales autorizadas y vinculantes, así como sobre la responsabilidad institucional de rendir cuentas y dar ejemplo de rendición de cuentas. David Beetham sostendría que la legitimidad “dota a las decisiones gubernamentales de autoridad moral”. Es la sensación de que quienes formulan las normas tienen derecho a dictar leyes y que esas leyes deben ser obedecidas. Más específicamente, esta sensación comprende la creencia de que quienes están en el poder tienen derecho a tomar decisiones vinculantes porque: (1) son debidamente elegidos para ese cargo mediante procedimientos ampliamente aceptados; (2) ejercen el poder de una manera ampliamente aceptada; y (3) que las reglas que gobiernan el Estado reflejan valores y normas ampliamente aceptadas, incluida la rendición de cuentas.
La legitimidad es lo que permite a un Estado obtener el cumplimiento de esas decisiones sin tener que recurrir a la fuerza. Como argumentó Easton, la legitimidad constituye una forma de apoyo “difuso” a un sistema político, una forma de apoyo que no tiene que no necesita ser obtenida sino que es inherente a las instituciones del sistema político, más que a la persona que ocupa esas instituciones. La legitimidad actúa como un amortiguador para proteger al sistema contra los shocks causados por la insatisfacción a corto plazo con las políticas públicas y el desempeño. Idealmente, la legitimidad debería generar un comportamiento más cooperativo por parte de la ciudadanía, y es más probable que obedezcan la ley y se abstengan de comportamientos antisistema si consideran que las fuentes de esas leyes son legítimas, validas y con consecuencias si no se cumplen.
La evidencia actual sugiere que el bajo nivel de legitimidad y confianza en la mayoría de los sistemas de gobernabilidad democrática no es necesariamente la enfermedad per se, sino un síntoma de un problema complejo mucho mayor que involucra otros elementos de gobernabilidad, incluida la integridad pública y la ética. Como se puede observar en el Gráfico 1, un estudio reciente de la OECD mostró que, en promedio, sólo cuatro de cada diez personas confían en su gobierno nacional en los países de la OECD. Pero hay diferencias entre países. Mientras que en Finlandia, Luxemburgo y Noruega la confianza es relativamente alta, en Austria, Colombia y Francia la confianza es relativamente baja. El desempeño económico por sí solo no explica el nivel de confianza en el gobierno. La calidad de la gobernanza, el fracaso de las políticas actuales para abordar los desafíos y la falta de integridad pública y ética de los políticos y servidores públicos también son factores clave que contribuyen a la falta de confianza. Además, esfuerzos ineficaces gubernamentales para combatir la corrupción y la creciente falta de consecuencias de las prácticas corruptas también inciden en los niveles de confianza. Existe una correlación entre la ciudadanía que perciben una mayor integridad y una mejor gobernabilidad, y una alta confianza en el gobierno.
Integridad y Ética Publica y Gobernabilidad Democrática
Datos del mismo estudio de la OECD mencionado anteriormente muestran que casi dos tercios de la ciudadanía en la OECD ven positivamente los esfuerzos de los gobiernos para proporcionar información y hacer que esa información sea lo más accesible posible para la ciudadanía. Sin embargo, los niveles son menos satisfactorios cuando se trata de que la ciudadanía tenga la oportunidad de participar en el proceso de formulación de políticas y de que el gobierno rinda cuentas ante la retroalimentación y las demandas del público. Sólo cuatro de cada diez encuestados, en promedio en los países de la OCDE, esperan que los empleados públicos rechacen un soborno, y una proporción similar espera que los tribunales tomen decisiones libres de influencia política. Además, la mayoría de los encuestados piensa que un funcionario político de alto nivel otorgaría un favor político a cambio de la oferta de un trabajo bien remunerado en el sector privado.
Los hallazgos del estudio de la OECD resaltan un desafío crítico: una percepción cada vez mayor de que los sistemas de gobernabilidad democrática no funcionan para todos y, a menudo, funcionan mejor para unos pocos y privilegiados. Cuando sólo el 40% de la gente confía en que un empleado público tratará a ricos y pobres por igual, hay un problema. Esta cifra cae al 30% entre los encuestados económicamente vulnerables. La mala percepción pública de la independencia del poder judicial y de la influencia política está fuertemente correlacionada con una baja confianza en el gobierno nacional. En contraste, la ciudadanía en general confía más en su servicio civil y en el gobierno local que en sus gobiernos nacionales, y la percepción de justicia está fuertemente asociada con la confianza tanto en el servicio civil como en el gobierno local, al igual que los esfuerzos para combatir la corrupción, garantizar la integridad y promover la igualdad de trato por parte de los funcionarios.
La apertura y la integridad son importantes para la confianza en el gobierno. Se puede argumentar que la falta de confianza en el sistema de gobernabilidad se alimenta de altas percepciones de privilegios, corrupción e impunidad. Y, viceversa, las percepciones de privilegio, corrupción e impunidad alimentan la falta de confianza. A su vez, esto debilita la legitimidad y la sensación de que el gobierno es para todos. La creencia de que el gobierno beneficia a unos pocos nutre los bajos niveles de confianza en el gobierno, en el sistema de justicia, en la legislatura/congreso y en la confianza interpersonal, así como la baja satisfacción con el desempeño de la gobernabilidad democrática. De manera similar, se puede argumentar que los bajos niveles de confianza institucional y personal y la baja satisfacción con la gobernabilidad democrática alimentan la creencia de que el gobierno es para unos pocos y no para todos.
Invertir en la Integridad y Ética Publica
Sin duda, la gobernabilidad democrática se encuentra en una encrucijada. Es necesario fortalecerla, hacerla relevante para toda la ciudadanía e innovarla. Muchos de estos esfuerzos requieren voluntad política y reformas profundas cuya realización podría llevar mucho tiempo. Mientras tanto, los riesgos para la gobernabilidad democrática siguen vivos y constantes. Los autoritarios en el poder y aquellos tratando de adquirir poder prosperan gracias a la falta de confianza y legitimidad, y mientras hacen campaña como outsiders para ganar poder, atacan el ya debilitado sistema de gobernabilidad democrática y proponen soluciones rápidas y poco realistas que se ajusten a su retórica. La integridad y la ética públicas obstaculizan su proyecto individual y egoísta, por lo que la integridad y la ética no son una prioridad.
Puede que los sistemas de gobernabilidad democrática no estén funcionando eficazmente hoy, pero partes del sistema sí están funcionando, y esa debería ser la base para empezar a reconstruir, fortalecer y hacer que la gobernabilidad democrática sea más resiliente. Un nuevo enfoque en el servicio público y los servidores públicos parece un camino accesible y factible hacia el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Los factores de riesgo en el sector público deben manejarse de manera sistemática e integral, incluyendo que los servidores públicos cumplan con las reglas y regulaciones pertinentes, pero también que comulguen con los valores básicos del servicio público. Todo esto es para salvaguardar la integridad y a los servidores públicos en todos los niveles. La calidad del servicio público pasa por proporcionar una mejor orientación acerca de la integridad y por aclarar cuestiones éticas, por ejemplo como evitar conflictos de intereses y actuar y comportarse para estar a la altura de altos estándares de servicio público.
La ya clásica guía sobre desafíos éticos en el servicio público de Carol Lewis y Stuart Gilman ofrece algunos consejos para fortalecer los valores y responsabilidades de los servidores públicos. Como se puede ver en el Cuadro 1, los valores clave deben reforzarse constantemente para adaptarse a un entorno en constante cambio, con niveles crecientes de complejidad y velocidad de cambio. El sector público para la nueva gobernabilidad democrática necesita tener la capacidad y las herramientas para responder a poderes de toma de decisiones más descentralizados y potencialmente nuevos puntos de entrada para la corrupción y el comportamiento poco ético. Recientemente, con la ayuda del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en consulta con la Oficina de Servicios Públicos (Public Service Fale) en el marco del Proyecto Regional Anticorrupción de las Naciones Unidas en el Pacífico (UN-PRAC), financiado por el Gobierno de Nueva Zelanda, desarrollamos un marco práctico para los países insulares del Pacífico para apoyar a las agencias, departamentos, unidades u otras entidades públicas de servicio público en el diagnóstico, planificación, gestión y medición de sus iniciativas de integridad y ética y para construir una cultura de integridad y ética en toda la organización o el sistema, y así mejorar la confianza pública y confianza en la integridad de los servicios públicos.
La ética y la integridad no son valores que sencillamente puedan adquirirse. Son algo que debe crecer dentro de cada uno de nosotros. Las instituciones y los insumos de integridad no existen aisladamente, sino que tienen funciones y jurisdicciones superpuestas e interacciones constantes a nivel político, operativo y, lo que es más importante, en la forma en que impactan la cultura, el comportamiento y el desempeño en el sector público y la comunidad. De ahí la necesidad de un enfoque holístico. Es necesario implementar programas de integridad y ética, y un proceso y una metodología para medir e identificar áreas de mejora podrían ayudar a monitorear y medir el progreso, así como a responder a las necesidades institucionales. Los sistemas de gestión ética y de integridad pública son procesos dinámicos que buscan guiar las acciones de la entidad pública, complementar sus procesos estratégicos y apoyar la consolidación de la misión y visión. Su implementación es constante, flexible y efectiva, permitiendo construir organizaciones con sistemas de integridad que consoliden una coherencia entre los valores que predican como instituciones públicas y sus prácticas. Por ello, los sistemas de ética e integridad deben construirse en un proceso consensuado y participativo y convertir esos acuerdos y compromisos en prácticas y hábitos de comportamiento, que permitan asumir conductas colectivas que forjen una cultura de probidad e integridad.
*Fuente de la foto: Pexel, 2023
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