¿La Gobernabilidad después de Covid-19?

¿Cómo será la gobernabilidad global, nacional y local después de que el Covid-19 este bajo control?  Una lección clave que emerge de la actual fase de la crisis pandémica es que el estado nacional sigue siendo un actor relevante para estas circunstancias y es el principal epicentro para mediar la respuesta en contra del Covid-19.  Si bien la gobernabilidad permanece dispersa, alguna forma de estado “coherente” ha tomado el liderazgo de la respuesta, con algunos clivajes interesantes en relación con los gobiernos subnacionales.  Otro tema en sí mismo, es la capacidad de cada uno de los estados nacionales para responder a una crisis multi-dimensional, que no discrimina fronteras o estructuras institucionales, y si esta capacidad se podrá sostener. Una especie de paradoja ha surgido, que genera preguntas acerca de cómo los sistemas de gobernabilidad usarán la autoridad/poder político, su capacidad, y política pública para gestionar y mitigar la crisis del Covid-19.  Y, ¿qué de la gobernabilidad multi-nivel?  Un nuevo patrón de modelos de gobernabilidad está empezando a surgir en base a la respuesta al Covid-19.  Estos modelos están aún amorfos, combinan características de los modelos de gobernabilidad clásico con el estado nacional al centro, pero al mismo tiempo muestran nuevas características, tales como uso diferenciado del poder político en diferentes niveles de gobierno, nuevos patrones de cooperación y competencia al interior de los países, nuevas capacidades que son menos dependientes del estado, y sociedad civil y ciudadanía con distintos patrones de confianza en sus gobiernos.  Entonces, ¿la pandemia finalmente ha confirmado la crisis de los sistemas de gobernabilidad actuales y está señalando la necesidad de una “renovada” gobernabilidad para el siglo XXI que todos hemos estado esperando?

¿Inmunodeficiencia de la Gobernabilidad e Inseguridad Humana?

Cuando trato de visualizar los posibles escenarios de gobernabilidad a corto, mediano y largo plazo después de Covid-19, me vienen a la mente dos evaluaciones de la década de 1990 que son pertinentes para ayudar a enmarcar los desafíos de gobernabilidad actuales.  La primera es la de Jonathan Rauch quien evaluó el estado de la gobernabilidad en los EE.UU. en los 1990 basado en el trabajo del economista Mancur Olson.  Rauch acuñó el término “demosclerosis” para describir “la pérdida progresiva de los gobiernos para adaptarse.”  Rauch argumentó que el brote dramático de grupos de interés combinado con su creciente demanda hacia el gobierno de otorgar beneficios exclusivos,  y la falta de rendición de cuentas produjo una parálisis de funciones básicas de gobierno porque el interés general y más amplio no se estaba cumpliendo.  Esto, como un virus, estaba causando una inflamación de las articulaciones que conectan el marco más amplio de la gobernabilidad democrática con el electorado.  El gobierno nacional se estaba volviendo osificado e inmóvil y no podía conectarse con los votantes promedio o representarlos efectivamente. El tejido institucional que vincula la representación con la rendición de cuentas y hace posible la articulación para una gobernabilidad democrática efectiva se rompió o estaba a punto de romperse, y una enfermedad, “demosclerosis,” en la que el sistema inmunológico de la gobernabilidad democrática es atacado por populistas y olas autoritarias, y el revestimiento de la gobernabilidad democrática efectiva se debilita. Las demandas de Covid-19 han confirmado la propagación de “demosclerosis” dentro y fuera de los Estados Unidos y han expuesto las grietas en muchos sistemas de gobierno.  En retrospectiva, se puede argumentar que la “demosclerosis,” como el Covid-19, se manifiesta en distintas formas y ataca el sistema inmunológico de la gobernabilidad nacional y local, y debilita el contrato social entre el gobierno y los gobernados. Esto a pesar del hecho de que, desde la evaluación seminal de Rauch en la década de los1990, más países hicieron la transición a formas de gobierno más democráticas. La “demosclerosis” ha puesto en perspectiva la enfermedad del sistema de gobernabilidad localizado en un contexto de gobernabilidad más amplio y global de inseguridad humana.

La segunda evaluación que sirve de marco referencial para analizar la situación de gobernabilidad actual es el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 del PNUD, en mi opinión, uno de los mejores informes de la serie, el cual resaltó la tensión entre mercados y gobernabilidad, y entre iniciativa individual y política pública. El principal planteamiento del informe es que hacía ya demasiado tiempo que el concepto de seguridad venía siendo conformado por las posibilidades de conflicto entre los estados, equiparado a la protección frente a las amenazas externas, y eso justificaba que los países se armen a fin de proteger su seguridad. Como fue revelado por el Covid-19, para la mayoría de las personas en todos los países, el sentimiento de inseguridad se debió más a las preocupaciones acerca de la vida cotidiana que al temor de una inseguridad militar.  Es decir, la seguridad en el empleo, del ingreso, en la salud, de comida, y del medio ambiente, tomaron el centro de la preocupación en esta etapa de la pandemia.

De nuevo, la experiencia con Covid-19 confirmó en todos los países, incluso en aquellos considerados más desarrollados, temas serios de desigualdades no solo con relación a servicios de salud, sino también a la vulnerabilidad económica, el acceso digital, y la inseguridad alimentaria.  La crisis que trajo Covid-19 confirmó un problema generalizado de inseguridad humana, no necesariamente atada a la clásica connotación que enfatiza el aspecto militar de la seguridad.   Hace casi tres décadas cuando el mundo estaba haciendo una gran transición hacia más libertades y democracia, el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 abogaba por una solución global de largo plazo que tuviera un impacto en los espacios nacionales y locales. Con el fin de resolver el problema de la inseguridad humana, el Informe propuso un nuevo marco institucional de gobernabilidad global, que defendía las nuevas fronteras de la seguridad humana con alianzas más democráticas entre las naciones, mientras exploraba las nuevas fronteras de la seguridad humana en la vida cotidiana de las personas, más allá de la dimensión militarista. Esta visión se centró en los individuos y la suma de sus preocupaciones colectivas en relación con el empleo, la salud, los ingresos, el medio ambiente, la alimentación, las pandemias y la delincuencia. La gobernabilidad en cada nivel (global, nacional y local) en virtud de esta propuesta debería tener la capacidad de descubrir señales de advertencia tempranas que podrían estimular la diplomacia y la política preventiva para evitar que una sociedad llegue a un punto de crisis. Y cuando se alcanzara el punto de crisis, como con Covid-19, los sistemas de gobernabilidad serían llamados a una acción colaborativa efectiva.

Sin embargo, Covid-19 sorprendió al mundo entero, y encontró poca preparación y una reducida voluntad de colaborar.  Los tipos de respuestas a Covid-19 en todo el mundo no solo han acentuado la inseguridad humana, y las disparidades en capacidad y planificación, sino que también han reflejado las realidades actuales en los sistemas de gobernabilidad local y nacional.  Por un lado, Corea del Sur, Islandia, Canadá, Portugal, Suiza, Uruguay y Costa Rica respondieron divergentemente, pero con relativa eficiencia, combinando factores como tecnología, exámenes rápidos, sentido de comunidad y solidaridad y disciplina para el distanciamiento social, reflejando también altos niveles de confianza interpersonal y hacia sus sistemas de gobernabilidad.  Por otro lado, las respuestas de China, Rusia, Bielorrusia, Venezuela y Nicaragua, por nombrar algunas, como se esperaba, reflejaron la naturaleza autoritaria y opaca de sus sistemas de gobernabilidad y su desprecio por la transparencia y la rendición de cuentas. Los regímenes populistas y nacionalistas como Hungría, Turquía y Filipinas se aprovecharon de la pandemia para ganar más poder y volverse más autoritarios.  Por su parte, los gobiernos de Estados Unidos, Reino Unido y Brasil han politizado y retrasado sus respuestas para servir a sus propios intereses, narrativas populistas y políticas de identidad, por supuesto a expensas del interés colectivo.

La Gobernabilidad y Covid-19: Lecciones Iniciales

En una pandemia como Covid-19, la epidemia es la que dirige la respuesta.  Por ello, la respuesta es continua, y los decisores tienen que caminar en una línea muy fina y equilibrar la narrativa política y la de política pública de corto plazo con las amenazas económicas y de salud pública a corto, mediano y largo plazo. La magnitud y la velocidad de una pandemia como Covid-19 exigió esfuerzos coordinados de actores locales, nacionales, regionales e internacionales, y el trabajo conjunto de actores clave para el diseño de una respuesta integrada para enfrentar las dimensiones sanitarias, económicas y políticas de la crisis. El objetivo final de los sistemas de gobernabilidad en una pandemia es gestionar y reducir los riesgos e impactos, y gestionar y aumentar la mitigación, el conocimiento y la información.  Por ello la gobernabilidad de la pandemia  es compleja y monumental ya que implica un enfoque holístico de gobierno y altos niveles de colaboración.  Al mismo tiempo, actitudes y comportamientos tienen que ser cuidadosamente administrados para evitar falsas expectativas.

Estamos siendo testigos de cómo la amenaza del Covid-19 ha afectado cada uno de los espacios habitados de la tierra.  Sin embargo, la respuesta ha sido divergente, inclusive dentro de los mismos países, y el poder político y la autoridad fueron usadas para distintos propósitos. Si partimos de una definición que la gobernabilidad es el ejercicio de la autoridad con relación a la noción de orden y toma de decisiones, ¿cómo han respondido distintos sistemas de gobernabilidad a Covid-19? La experiencia ha arrojado algunas lecciones iniciales que muestra que los sistemas de gobernabilidad implican mezclas más complejas de relaciones, redes y regímenes entrelazados, y capacidades que son más diversas y aparentemente más desconectadas que lo que se observaba en los sistemas de gobernabilidad antiguos centrado en el estado nacional.  Al mismo tiempo, estas nuevas complejidades no cambian el hecho de que el territorio sigue siendo una base fundamental de los sistemas de gobernabilidad, sino que también confirmaron que estos sistemas requieren reformas muy necesarias, muchas de ellas ya identificadas incluso antes de Covid-19.

El contexto local, nacional, y global para los sistemas de gobernabilidad cambiaran rápidamente una vez que entre en vigencia la fase de recuperación de la pandemia. En este momento, solo podemos imaginar cuál será el impacto de la pandemia en la economía, la salud, la red de seguridad y los servicios básicos. La respuesta eficaz a la multiplicidad de necesidades y prioridades no será tarea fácil.  Los marcos de gobernabilidad deberán avanzar hacia un sistema más equilibrado, uno que redistribuya gradualmente la capacidad y los recursos desde arriba al local, y un sistema que garantice la articulación con iniciativas regionales, nacionales y globales. Aquí es donde se hace necesario un nuevo y renovado multilateralismo para apoyar reformas nacionales y locales de gobernabilidad democrática.

¿El Papel Desvanecido del Multilateralismo y la Colaboración?

Otra dimensión de la respuesta de la gobernabilidad a Covid-19 es la global y regional. Con tantos actores internacionales, como las Naciones Unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Unión Europea, la miríada de organizaciones regionales como la Organización de los Estados Americanos y el Banco Asiático de Desarrollo, y una gran cantidad de organizaciones transnacionales de la sociedad civil, por nombrar solo algunas, uno concluiría que lógicamente la colaboración se llevaría a cabo, más aún durante una pandemia. Sin embargo, la crisis de Covid-19 también ha demostrado cuán débiles y fragmentadas son estas redes internacionales y regionales para abordar los desafíos de manera efectiva. La gran cantidad de instituciones de gobernabilidad global y regional son parte de una esfera pública que, en principio, promueve la colaboración y las soluciones globales y regionales. Pero en la práctica, la calidad de sus acciones y el grado de colaboración durante la pandemia dejan mucho que desear.

Uno puede argumentar que antes de la pandemia el sistema multilateral ya estaba en crisis.  Pero el Covid-19 reveló la profundidad y alcance se esa crisis. Un vacío de liderazgo global y regional, duplicidad de roles, estructuras internas lentas, falta de experiencia y especialidad técnica adecuada y compromisos mixtos con el multilateralismo, la colaboración y la gobernabilidad democrática son factores que han impedido un rol más estratégico y multilateral para manejar la crisis. Si bien la Organización Mundial de la Salud ha estado brindando orientación a los países sobre la mejor manera de responder al Covid-19, así como coordinando el asesoramiento y la evidencia científica, y otros actores globales y regionales se han pronunciado, ha habido poco liderazgo global coordinado para responder a la pandemia. La falta de acción del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por ejemplo dice mucho. Es cierto, una resolución sobre la pandemia de Covid-19 no es una solución al virus real y no ofrecerá protección, pero podría tener un poderoso efecto simbólico para la unidad, la urgencia y la reafirmación con los valores originales del multilateralismo, hoy desvirtuados.

Una lección clave que emerge es que ningún estado nación por sí mismo es capaz de liderar con la actual situación de Covid-19, o con la siguiente fase. La pregunta entonces sería, ¿cuál será el papel del multilateralismo una vez que la actual fase de Covid-19 culmine  y la fase de recuperación entre en vigencia?  La atención se centrará en una agenda amplia de acciones inmediatas, y de más largo plazo enfocada en cómo fortalecer el multilateralismo para que pueda ayudar a modernizar en varios países sus sistemas de salud, gestionar el impacto económico y social adverso sobre los ingresos y el empleo, reestructurar la deuda, restablecer el flujo de comercio e inversión, prevenir conflictos y promover la resolución pacífica de conflictos y el diálogo. Una larga lista de problemas que deberían abordarse y que pondrán a prueba los sistemas de gobernabilidad global y regional. Sobre todo, la crisis será una prueba de soberanía interna, colaboración y resiliencia. Covid-19 ya expuso la competencia, capacidad y debilidad de los sistemas de gobernabilidad globales, nacionales y locales.  Actores autoritarios, nacionalistas y populistas seguramente querrán aprovechar el momento y en el vacío de liderazgo multilateral, encontrar argumentos en apoyo de sus propios puntos de vista egoístas. En este contexto, el multilateralismo tiene un papel de liderazgo que desempeñar para promover y defender el diálogo, la colaboración, la rendición de cuentas y la transparencia como valores universales de los sistemas de gobernabilidad. Tiene que ser capaz de distinguir y aislar a los actores perjudiciales.  Por ejemplo, es inconcebible tener como miembro en el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas a países como Venezuela, cuyo gobierno ha sido citado como un violador constante de los derechos humanos o Brasil, cuyo líder de extrema derecha, Jair Bolsonaro, ha expresado con frecuencia su desprecio por el concepto de derechos humanos.  Esto ilustra una de las muchas debilidades del actual sistema, y la urgencia de reformar el multilateralismo a estándares y credibilidad más altos. En última instancia, la gobernabilidad global será más importante en la próxima fase del Covid-19, que determinará el destino de millones de personas. También será una oportunidad para reevaluar la estructura de las organizaciones globales y regionales y realinearlas con la realidad actual.

¿Posibles Escenarios de Corto, Mediano y Largo Plazo?

El mundo podría estar dirigiéndose a su peor crisis desde la Segunda Guerra Mundial. El costo económico y de salud pública ya está proporcionando pistas de lo que está por venir. Incluso aunque el impacto sea breve, la recuperación necesitará una respuesta sin precedentes de los sistemas de gobernabilidad local, nacional y global. Y si el impacto es prolongado, la crisis ejercerá aún más presión sobre los sistemas de gobernabilidad y pondrá a prueba su resistencia. Mucho dependerá de cómo se desarrollarán las tendencias en los dos gráficos arriba, que muestran las dimensiones económicas y de salud de la pandemia. Sin embargo, aun con muchas incógnitas para mirar hacia el futuro, ¿qué podríamos esperar de los sistemas de gobernabilidad?

Se sigue en el mismo camino/más de lo mismo:  En el corto plazo, la mayoría de los países continuaran con el mismo patrón con el cual administraron la pandemia.  La forma en que los gobiernos acumulan y usan el poder político para responder a la recuperación de la pandemia y su postcrisis seguirá patrones divergentes.  Por ejemplo, por un lado algunos países tendrán que implementar un paquete cuidadosamente equilibrado de respuestas, que combine políticas económicas y de salud, con la imposición y ejercicio de la autoridad para mantener el orden y tomar decisiones, con capacidad para entender cuando es necesario restringir temporalmente algunos derechos, cómo mantener libertades mínimas, promover el respeto al estado de derecho, la rendición de cuentas y la veeduría, y permitir que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de protestar, de informar (vía medios libres), y llevar a cabo elecciones.  En estos países, el papel de los poderes legislativo y judicial de gobierno para controlar y hacer contrapeso al poder ejecutivo, y de una sociedad civil activa y vigilante serán clave.  Por el otro lado, en otros países los gobernantes de turno desafortunadamente trataran de aprovecharse de esta situación para fortalecer su tendencia autoritaria, imponiendo restricciones más estrictas a las libertades, y trataran de limitar o eliminar el estado de derecho, el control y la veeduría externa, a la oposición política, los medios y la participación ciudadana.  En estos países, los sistemas de gobernabilidad democrática se deteriorarán aún más.

Entre estos dos posibles escenarios, la mayoría de los países tendrán que navegar un continuo entre más incertidumbre o resiliencia democrática en sus sistemas de gobernabilidad, muchos ya debilitados antes de la pandemia. Este grupo de países tendrá que aguantar presión y alta demanda por parte de sus ciudadanos para encontrar soluciones, y muchos de estos países, muy probablemente retrocederán hacia formas de gobierno menos democráticas y, en el peor de los casos, podría producirse un conflicto dentro y entre países. En cualquiera de los escenarios a corto plazo, el riesgo de la corrupción será alto, y los sistemas de gobernabilidad tendrán que aplicar la máxima vigilancia e intolerancia al comportamiento corrupto en cualquiera de sus manifestaciones.

Los escenarios nacionales y locales tendrán que considerar las dinámicas de poder cambiantes y diversas normas y valores que afectan los sistemas globales de gobernabilidad, y viceversa, el sistema global de gobernabilidad debe tomar en cuenta el impacto de sus acciones o de la falta de accionar en este mundo interdependiente.  Ya se ha dado una vista previa durante la pandemia, por ejemplo: la relación EE.UU.-China, que se puede argumentar son los dos países más poderosos del mundo, y cómo su relación bilateral podría incrementar la inestabilidad geopolítica y los chances de un conflicto; la guerra del petróleo entre Rusia y Arabia Saudita y su posible impacto, y sus efectos en los precios de commodities y en el ingreso económico de países que dependen solo de petróleo y productos relacionados; y la respuesta de las instituciones financieras globales.  Además de las presiones a los sistemas de gobernabilidad local y nacional desde dentro, otros temas transnacionales, como la migración, el comercio y la guerra cibernética, también agregarán más presiones en todos los estados nacionales.

Escenarios de medio y largo plazo:  La pandemia ha confirmado y reafirmado que los sistemas de gobernabilidad en la mayoría de los países en el mundo tienen problemas profundos y arraigados. En ese sentido, a mediano y largo plazo existe una oportunidad de fortalecer o reformar los sistemas de gobernabilidad.  Tanto para la democracias más antiguas como las nuevas, cómo curar el síndrome de demosclerosis es una prioridad máxima, y para los regímenes no-democráticos el desafío principal será una transición para alejarse del denominado síndrome dictatorial.  Al mismo tiempo, los ciudadanos también tienen que seguir intensificando su participación y vigilancia, y consolidar su apropiación del sistema de gobernabilidad para asegurar calidad.  Después de todo, la gobernabilidad democrática no es solo un atributo del poder político y de los funcionarios electos, sino es también un atributo de los ciudadanos más allá de su voto.  Es decir, implica capacidad desde la sociedad para presionar, exigir, ejercer una función de supervisión e influir en la política pública entre elecciones.

Como se mencionó anteriormente, el marco para los sistemas de gobernabilidad debe cambiar hacia un sistema más equilibrado, que redistribuya gradualmente la capacidad y los recursos desde el nivel superior al local, al mismo tiempo que garantice la articulación con iniciativas regionales, nacionales y globales. Esto no implica una mera dispersión de poder para los tomadores de decisiones locales.  En el centro del nuevo modelo de gobernabilidad debe estar la supervisión y vigilancia, la rendición de cuentas, la investigación basada en evidencia y la coordinación de redes verticales y horizontales en múltiples dimensiones. La idea es aumentar la resiliencia, o la capacidad del orden sociopolítico para aguantar la presión mediante nuevos arreglos o innovaciones en diseño institucional que no necesariamente modifiquen todo el sistema, sino componentes clave del sistema, en particular aquellos asociados con el desempeño, la redefinición del propósito público de instituciones, y la promoción de cambio de comportamiento. Dicha reforma requerirá mecanismos para una mayor flexibilidad en la toma de decisiones, al tiempo que dependerá también de la participación y el aporte de los ciudadanos como una gran fuente de vigilancia y rendición de cuentas. También requerirá una inversión sólida en la recopilación y el análisis de la evidencia sobre los efectos del proceso de reforma.

Si bien la dinámica de cambio y reforma variará según las circunstancias locales y nacionales, los sistemas de gobernabilidad deberían alejarse de las estructuras ineficaces actuales, y moverse hacia la próxima generación de gobernabilidad democrática. Esta es una oportunidad para relanzar y renovar la gobernabilidad democrática de manera que las personas se sientan representadas y tengan el poder de responsabilizar a sus gobiernos y funcionarios electos. La tecnología podría revitalizar la proximidad de diferentes nodos, ya sean globales, nacionales o locales, y promover una mayor participación de los ciudadanos globales, nacionales y locales para reinventar la democracia para una mayor seguridad humana. Pero se necesitará también ingeniería de gobernabilidad para diseñar modelos, así como estrategias de movilizar y apalancar recursos, financieros y no financieros para invertir en la calidad de los sistemas de gobernabilidad. Los humanos han construido grandes civilizaciones, han aprendido a adaptarse y convivir y, con la excepción de las guerras y los conflictos internos, los humanos han aprendido a vivir en relativa paz. Sin embargo, las reformas rara vez provienen de políticos arraigados, ya que les interesa permanecer en el poder indefinidamente como una forma de sustento. El cambio ha venido principalmente de los ciudadanos y sus demandas. Los sistemas de gobernabilidad democrática evolucionarán solo si los gobiernos y los ciudadanos para curar o tratar los síndromes que les aqueja y trabajar juntos para tratar el tumor mientras limitan los efectos secundarios. En medio de todo el pesimismo propagado por Covid-19, existe la esperanza de que esta crisis ofrezca una oportunidad para evolucionar en el diseño de nuestros sistemas de gobernabilidad para ser más inclusivos y resilientes.