Recién comenzamos la tercera década del siglo XXI. Sin duda, ha habido avances y transformaciones de gran alcance solo en las últimas dos décadas en tecnología, comunicaciones, medicina, exploración espacial y viajes. Sin embargo, un área que todavía plantea desafíos es el progreso en la gobernabilidad democrática. A medida que persisten desafíos aún no resueltos como la pobreza, la desigualdad, la discriminación, el racismo, los conflictos y el hambre, se cuestiona el efecto de la gobernabilidad democrática. Si bien estos desafíos que enfrenta la gobernabilidad no son necesariamente nuevos, hoy son más intensos y urgentes que en el pasado. De manera similar, la relación entre el gobierno y los ciudadanos está evolucionando, ya que las comunidades políticas han multiplicado las identidades, necesidades y aspiraciones. Además, los cambios demográficos, el cambio climático y las transiciones socioeconómicas han estructurado una matriz de gobernabilidad compleja, con nuevas actitudes políticas, algunas viejas, otras nuevas. Un desafío emergente clave es el negocio de gobernar sociedades que están en constante evolución. Mientras que una ola de gobierno más democrático barrió la última parte del siglo XX y difundió la esperanza, en la tercera década del siglo XXI, hoy sociedades enteras viven bajo modelos estáticos de gobernabilidad democrática que se deslizan hacia modelos de gobierno más autoritarios. Los riesgos no democráticos de hace un siglo siguen vivos hoy y han resurgido de múltiples formas, socavando los intereses colectivos, los mecanismos institucionales y la representación y participación ciudadana. La actual tendencia inquebrantable al comienzo de una nueva década de un nuevo siglo plantea la pregunta; ¿Es la tradición de control de un solo hombre, que antes se observaba solo en algunos lugares y se pensaba que había sido mitigada, ahora parte de un lenguaje político más amplio en los sistemas de gobernabilidad del mundo?
De Instituciones Democráticas a Regímenes de Hombres Fuertes
Hace cuatro décadas, los ciudadanos de todo el mundo salieron a las calles para exigir democracia a sus gobiernos, lo que provocó una ola de democratización que transformó a una mayoría de los gobiernos de África, Asia, Europa del Este y América Latina. Hoy no todos los países de esta ola han consolidado una gobernabilidad democrática. Una combinación de factores ha desviado el camino hacia el logro de una gobernabilidad democrática fuerte. Pero lo más preocupante es el retroceso en lo que se pensaba que eran democracias bien establecidas, como Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, ya que sus gobiernos se están alejando gradualmente de sus ideales democráticos y acercándose a diferentes formas de autoritarismo. Y, en otros países con influencia global, como Rusia, China e India, los líderes están trabajando activamente para socavar la legitimidad de la democracia.
A lo largo de la historia de la humanidad, se pueden encontrar pruebas del dominio del hombre fuerte (si, todos hombres) y sus diferentes variantes. En el último siglo, con el fin de las experiencias autoritarias en Alemania e Italia, seguidas luego por Portugal, España, Grecia, la mayor parte de América Latina y Europa del Este, y de muchos países de África y Asia, produjo una ola de transiciones hacia un gobierno democrático civil que se convirtió lentamente en una aspiración relativamente común. El final de la Guerra Fría y el colapso del comunismo en Europa marcaron a la democracia como una forma alternativa, aunque imperfecta, de gobierno, y dieron lugar al comienzo de elecciones, a velar por la protección de las libertades, a una creciente actividad de la sociedad civil y a aspiraciones de una gobernabilidad más descentralizada y con mayor capacidad de rendir cuentas. Surgió una nueva línea de investigación para estudiar las condiciones para consolidar la democracia en esta nueva ola. Mi exprofesor, Adam Przeworski, así como Guillermo O’Donnell, Alfred Stepan y Juan Linz, entre otros cientistas políticos, investigaron y escribieron extensamente sobre cómo mantener el ímpetu democrático en las nuevas democracias emergentes y entender cómo consolidar a la democracia como un modo de vida y mantener cualquier forma de gobierno autoritario lejos.
Al mismo tiempo, se estancó la comprensión de cómo los regímenes democráticos se derrumbaron en las democracias más antiguas. Mientras que Juan Linz y otros centraron la atención del colapso de la democracia en países como Alemania, España, Italia y Chile, se prestó menos atención a otros países que en las últimas dos décadas han consolidado un régimen autoritario o totalitario (Venezuela, Nicaragua, Egipto ), o han mostrado reveses notorios en la práctica democrática (Estados Unidos, Hungría, Brasil, Polonia).
El creciente populismo y la creciente desconfianza en los sistemas democráticos han dado paso a regímenes de hombres fuertes en lugares habituales e inusuales. Trump, Bashar al-Assad, Jong-Un, Al Sisi, Duterte, Maduro, Ortega, Castro, Morales, Erdogan, Bolsonaro, Jinping, Putin, Salman, Orban, Museveni, Biya, Bongo y Sen, son solo un puñado de nombres familiares que recientemente gobernaron y / o siguen gobernando con un cierto nivel de autoritarismo y despotismo. A diferencia de hace un siglo, los hombres fuertes del siglo XXI han encontrado nuevas formas de legitimar su poder y extensión, a través de, entre otros, elecciones democráticas, capturando el apoyo de partidos políticos, decretos ejecutivos, intimidación, corrupción, violencia, políticas nacionalistas y de identidad, y la desinformación a través de medios tradicionales y sociales. Estos hombres usan el poder, en muchos casos otorgados a ellos, en otros casos capturado por ellos, para perseguir una agenda malintencionada y con frecuencia inhumana que se centra en intereses individuales, en generar miedo, la exclusión y la desinformación. Ignoran el sufrimiento humano que causan y son ajenos a los principios básicos de derechos humanos.
Caudillos en el Norte y en Todas Partes
La figura de los caudillos surgió de la historia latinoamericana de los siglos XIX y XX. En su forma más pura, un caudillo es un hombre que monta caballo en la época posterior a la independencia que busca tomar el manto de autoridad anteriormente centrado en el rey y restablecer el sistema de autoridad y poder a su alrededor y con él a cargo. La ausencia de un rey, o en este caso de instituciones democráticas, se convirtió en el nuevo epicentro desde donde el poder del caudillo, el clientelismo y la captura de las decisiones fluían en América Latina en la primera parte del siglo XIX. Nombres como José Gaspar Rodríguez de Francia en Paraguay, Juan Manuel de Rosas en Argentina, Mariano Melgarejo en Bolivia y Juan José Flores en Ecuador, por nombrar solo algunos, llevaron a sus nuevos y recientes países a adoptar políticas altamente centralizadas, y regímenes excluyentes, autoritarios y represivos. Esta tendencia trascendió a la mayor parte del siglo XX con dictaduras militares plenas y combinaciones que incluían híbridos entre gobiernos autoritarios militares y civiles con ideologías de extrema derecha, socialistas y populistas. Gente como Juan Domingo Perón y Jorge Rafael Videla en Argentina, Ernesto Geisel en Brasil, Augusto Pinochet en Chile, Fulgencio Batista y Zaldivar y Fidel Castro en Cuba, Maximiliano Hernandez en El Salvador, Efraín Ríos Montt en Guatemala, Anastasio Somoza Debayle y Daniel Ortega en Nicaragua, Alberto Fujimori en Perú, Juan Vicente Gómez y Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Trujillo en República Dominicana y Manuel Antonio Noriega en Panamá entre otros.
Ese breve trasfondo ayuda a explicar en parte la nueva era del caudillismo que ya no es un fenómeno exclusivamente latinoamericano, sino que se ha extendido, diversificado y adaptado a otros contextos alrededor del mundo. Entre los nuevos caudillos existen réplicas de la forma más despreciable de hombres fuertes como Hitler, Mussolini y Stalin, pero también hay una variedad de mutaciones y manifestaciones. Lo que todos estos hombres fuertes tienen en común es que han ganado el poder con algún tipo de apoyo masivo (incluyendo elecciones), y una vez en el poder lo utilizan si es necesario con mano de hierro para orientar la mayoría de los resultados y beneficios a sus intereses estrechos y a sus leales y partidarios simpatizantes. Apelan a fuertes sentimientos nacionales y globales antisistema, como en contra del capitalismo, la globalización, la política de élite, y se ponen a favor de la política de identidad (basada en religión, raza, etnicidad, antecedentes socioeconómicos). Los caudillos modernos, apelan a sus seguidores para que vean ventajas en su gobierno unilateral, incluso si a menudo actúan ilegalmente y / o por encima de la ley, y reprimen a la oposición.
Los caudillos modernos tienen un par de herramientas más en su menú para capturar y usar el poder, esparcir el miedo y la duda y generar caos. Primero, ya no necesitan ser presidentes o primeros ministros, ya que paradójicamente el mismo progreso en la gobernabilidad democrática en algunos países ha dado paso a formas de gobernabilidad más descentralizadas, y espacios más localizados para la emergencia de caudillos. Hoy caudillos son senadores, diputados y legisladores, gobernadores, alcaldes y concejales quienes pueden utilizar el poder que les fue otorgado para influir en políticas, ideologías, comportamientos y actitudes autoritarias y antidemocráticas. Aprovechando las normas electorales obsoletas, como el gerrymandering, una práctica destinada a establecer una ventaja política injusta para un partido o grupo en particular mediante la manipulación de los límites del distrito, y otras como el ganador se lo lleva todo, términos ilimitados y restricciones de votación, muchos políticos han utilizado su cargo de elección local y poder para promover agendas egocéntricas y despóticas. En segundo lugar, las redes sociales han ayudado a los caudillos modernos a amplificar la desinformación, la polarización y sus posiciones radicales.
¿Qué hace Posible el Nuevo Caudillismo Global?
Los caudillos de hoy, como en el pasado, afirman que quieren hacer felices a sus seguidores dándoles lo que consideran bueno para ellos, en lugar de considerar lo que los seguidores y otros electores quieren o necesitan. De igual manera para los caudillos, la difícil situación de sus propios seguidores es secundaria. Los caudillos aprovechan la inexperiencia política y el analfabetismo de sus partidarios, y apelando a sus instintos emocionales y fanáticos, los caudillos suben al poder y trabajan duro para mantenerse en el poder indefinidamente. La mayoría de los caudillos, si no todos, tienen una satisfacción que infla su ego que se deriva de mantener el poder de manera autoritaria y literalmente saquear los recursos públicos para satisfacer un estilo de vida ostentoso que los beneficia personalmente. Los países que han tenido caudillos como jefes de estado o jefes de gobierno, o ambos, produjeron evidencia que muestra cómo estos caudillos usan el poder para ayudarse a sí mismos. Muammar Gaddafi, Daniel Ortega o la familia Dos Santos por ejemplo, procedían de medios modestos y, una vez en el poder, acumularon riquezas para ellos y sus familias al participar en prácticas corruptas y utilizar todos los medios, incluyendo el uso de la fuerza y la intimidación, para mantenerse en el poder. Si bien afirman estar luchando por la gente común y los pobres, adquieren con recursos públicos automóviles caros, medios de comunicación, barcos y empresas de recursos naturales. Pueden ser analfabetos o bien educados, pero son instintivos y calculadores en sus acciones y, a menudo, tienen un carácter inestable. No temen usar la fuerza para intimidar o permanecer en el cargo, mientras mantienen un espacio pequeño pero controlado para las libertades y los derechos. ¿Qué permite a los caudillos permanecer en el poder y disfrutar de una impunidad ilimitada? Aquí hay algunos factores a considerar por sí mismos o en combinación:
- Ausencia de controles constitucionales efectivos: Los caudillos modernos se benefician de la falta de controles constitucionales explícitos sobre el poder ejecutivo. En los casos más extremos, los caudillos modernos en el poder socavan los controles constitucionales existentes en su beneficio sin la aceptación de otros poderes de gobierno o los ciudadanos, convirtiéndose técnicamente en dueños de la constitución y de interpretar la constitución. Por ejemplo, en Nicaragua y Bolivia, los líderes autocráticos cambiaron la constitución para poner fin a los límites del mandato presidencial, y así quedarse en el poder indefinidamente. En Bolivia, el argumento se basó en la interpretación de una disposición de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que dice que los derechos políticos “sólo” pueden limitarse en circunstancias muy específicas.
- No hay centros de supervisión independientes capaces de controlar el poder del caudillo: Mientras la supervisión esté ausente, debilitada o restringida, los caudillos modernos prosperan en la impunidad y las prácticas corruptas. Principal motivo por el que se demoniza a los medios de comunicación y la libertad de prensa, así como se reduce el espacio de la sociedad civil. Los caudillos modernos usan compinches, corrupción y, a menudo, sobornos para comprar lealtad en los tribunales y otras entidades de control del gobierno y así permanecer por encima de la ley.
- El uso de elecciones para legitimar su ingreso o permanencia en el poder: Los caudillos modernos tienen muchas herramientas a su disposición para legitimarse o, cuando sea necesario, deslegitimar a la oposición. Las elecciones son una de ellas. Por ejemplo, Maduro en Venezuela convocó elecciones en diciembre de 2020 tanto para legitimar su dictadura como para deslegitimar al gobierno de oposición interino.
- Grupos y partidos políticos: Un informe reciente del Instituto V-Dem muestra cómo los partidos políticos pueden volverse más antiliberales con el paso del tiempo para la gobernabilidad democrática permitiendo el surgimiento y la consolidación de caudillos y gobiernos autocráticos. Por ejemplo, según el informe, el partido republicano en los Estados Unidos conocido por su ideología moralista, en favor del estado de derecho y de libertades se ha retractado de defender las normas democráticas en los últimos años. Como puede verse en la Grafica 1 abajo, su retórica se acerca más a los partidos autoritarios, como el AKP en Turquía y Fidesz en Hungría.
- Ciudadanos desinformados y desinteresados: La gobernabilidad democrática no es solo acerca del gobierno o la política. Es también acerca de ciudadanos, comunidades y sociedades, y cuan comprometidos están con la defensa del espacio democrático y con demandar la rendición de cuentas. Cuando los ciudadanos están desinformados, apáticos, impulsados por conspiraciones, y cuando no están comprometidos cívicamente en la gobernabilidad democrática, la puerta está abierta para que demagogos y caudillos jueguen con esas debilidades y se aprovechen de su ignorancia cívico-democrática. Los caudillos modernos prosperan con la desinformación, las noticias falsas, las realidades alternativas y se aprovechan de ciudadanos desinformados. La evidencia muestra que los países con mayor participación ciudadana en general también tienen un gobierno democrático con mejor desempeño.
¿Quō vādis Nuevo Caudillismo?
Quizás el elemento más preocupante del ascenso global del hombre fuerte es el mensaje que envía. Los sistemas de gobernabilidad democrática que trajeron esperanza hace medio siglo parecen hoy más débiles y desmantelados de instituciones. Controles y contrapesos sólidos, la rendición de cuentas y la transferencia pacífica del poder pueden evitar el retroceso de las democracias y defender en contra de regímenes de individuos. Si bien todavía hay muchas incógnitas, volver a la literatura sobre la consolidación democrática de la década de 1990 puede ofrecer algunas pistas a la inversa. Los politólogos como Przeworski, O’Donnell, Stepan, Linz y otros como Fareed Zacharia, estudiaron y contribuyeron a la teoría democrática, que trajo avances significativos en el estado del conocimiento al enfocarse en cómo consolidar la democracia. Dado que las tendencias inversas de consolidación parecen estar ocurriendo, es importante comprender cómo detener o reducir la reincidencia democrática y los factores que permiten que prosperen los caudillos modernos.
El marco de democracia delegativa de O’Donnell parece ser relevante como herramienta analítica inicial. Por ejemplo, el reconocimiento de que los procesos electorales no necesariamente se traducen en representación. O’Donnell diría que, si bien muchos de los sistemas democráticos de hoy en día podrían cumplir técnicamente con la mayoría de los criterios de Robert Dahl para la definición de poliarquía, argumentaría que no se están consolidando, sino que están retrocediendo. Mientras que en la década de 1990 O’Donnell argumentó que en las nuevas democracias no había indicios de una amenaza inminente de regresión autoritaria o de avances hacia la democracia representativa, cuatro décadas después parece que tenemos una tendencia más clara donde los sistemas si se están alejando de la democracia representativa y se están acercando a regímenes autoritarios y populistas. La profunda crisis social y económica y las desigualdades que enfrentan la mayoría de estos países con tendencias caudillistas refuerza la percepción en algunos grupos sociales de que bajo regímenes más democráticos estos problemas básicos no pueden resolverse.
Los caudillos usan las elecciones para llegar al poder y, una vez en el poder, se esfuerzan en destruir cualquier vestigio institucional de la gobernabilidad democrática y en construir un régimen personalista, nacionalista y populista. Cierran cualquier apertura para reformar y obstruyen cualquier esfuerzo para promover un interés compartido para reinvertir en la construcción de instituciones democráticas. Los caudillos modernos usan la división y la polarización como herramientas. El entorno político y de políticas bajo los caudillos se vuelve tan tóxico que es difícil lograr el progreso institucional o la eficacia gubernamental para hacer frente a las crisis sociales y económicas. En los casos más extremos, el costo político para los caudillos en el poder es relativamente bajo, ya que restringen la oposición y la rendición de cuentas y pueden utilizar el poder absoluto para ocultar los fracasos, la incompetencia en política pública, y la corrupción, y que parezca que están apoyando y defendiendo a los más pobres, por ejemplo, a través de subsidios o transferencias.
La evidencia muestra que los caudillos se esfuerzan arduamente para debilitar sistemáticamente la rendición de cuentas horizontal y capturan las instituciones de control gubernamental, y usan plenamente el poder para intimidar y frustrar cualquier ejercicio de rendición de cuentas vertical por parte de los medios y la prensa, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Ésta es la razón principal por la que la mayor amenaza para la gobernabilidad democrática actual son los hombres fuertes y los nuevos caudillos que están por venir. Actualmente, estamos presenciando un momento preocupante para la gobernabilidad democrática a nivel mundial. Como en otros períodos históricos, la tendencia moderna del caudillo global es parte de un ciclo general, aunque existen diferencias importantes entre ellos en naturaleza, contexto y profundidad. Si bien no existe un plan maestro para reformar y fortalecer la gobernabilidad democrática, es imperativo cerrar la brecha entre los tomadores de decisiones y la ciudadanía. Comprender cómo se puede reinsertar en la gobernabilidad democrática principios mínimos como la rendición de cuentas, la inclusión y el dialogo constructivo es necesario para encontrar soluciones creativas para una gobernabilidad con más integridad y rendición de cuentas.
*Fuente de la foto: Pexel, 2021
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