Buscando la Dimensión Ciudadana en la Gobernabilidad Democrática

Durante la Semana Internacional de la Sociedad Civil celebrada en Colombia en Abril 2016, activistas de alrededor del mundo se reunieron en Bogotá para analizar el papel cambiante de la sociedad civil en la democracia del Siglo XX.  El Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo (e.g., Banco Interamericano de Desarrollo), donantes bilaterales como DFID and y otros donantes también han venido reflexionando recientemente acerca de la evolución de los procesos participativos. En algunos círculos más que en otros, hoy existe una constante reflexión y discusiones acerca del papel de la ciudadanía, la sociedad civil, y la interacción cívica en la gobernabilidad democrática.

Durante la pasada década el mundo fue testigo de un nuevo nivel de activismo desde la sociedad civil, vinculado a procesos de transición hacia sociedades más democráticas alrededor del mundo, y/o también en democracias más establecidas.  Desde la llamada Primavera Árabe en Egipto y Túnez, a los movimientos anticorrupción en India, Guatemala y Brasil, y los movimientos de “ocupación” en los Estados Unidos y otros países, la ciudadanía y las organizaciones de sociedad civil (OSCs) salieron a las calles para demandar más participación política y mayores oportunidades económicas.  Las OSCs también han incrementado su interacción y debates con gobiernos, corporaciones y organizaciones internacionales, para ampliar esfuerzo de incidencia en y de políticas públicas.   Sin embargo, también estamos siendo testigos de un momento en el cual las relaciones entre gobiernos y gobernados ya no es monolítica, y un numero de movimientos únicos está floreciendo, muchos desafiando la visión más convencional y romántica de la sociedad civil.

Han pasado ya dos décadas desde que Samuel Huntington argumentó que el mundo estaba transitando a ser más “multipolar y “multicivilizacional.”  De acuerdo a Huntington, en la medida que los humanos tengan más contacto con otras civilizaciones, la diferencia más importante entre la gente no será ideológica, política o económica, sino más bien cultural.  Irrespectivamente si uno esté o no de acuerdo con Huntington, hace dos décadas el planteó una nueva hipótesis para entender lo que está ocurriendo con la ciudadanía y la acción colectiva en el mundo moderno y más democrático.  Si bien algunos grupos ciudadanos se están juntando y están ejerciendo su derecho de participar e influir en políticas, otros grupos están promoviendo movimientos nacionalistas de varios tipos, con frecuencia en contra de principios básicos existentes como son la inclusión, la tolerancia y la colaboración, inclusive haciendo llamados para enfoques de gobernabilidad más autocráticos, autoritarios y excluyentes. Aún más, en varias partes del mundo, la religión está siendo utilizada como una herramienta política para promover el odio, y enfoques y posiciones de gobernabilidad excluyentes y extremas.

Al mismo tiempo, en la mayoría de los gobiernos democráticos, la ciudadanía se encuentra en una creciente etapa de división y escepticismo acerca de la posibilidad de la acción colectiva en el marco de la gobernabilidad democrática.  No solo parece que se sienten menos conectados entre sí mismos, sino también que se sienten menos conectados con sus gobiernos.  En la medida que la igualdad y las redes de protección social parecen más vulnerables, y la confianza en los gobiernos está tambaleando, existe también una falta de confianzas en la capacidad colectiva de influir en políticas públicas y en la realidad política. Tendencias socio-económicas y la tecnología móvil parece que están respondiendo más a expectativas individuales que colectivas, y parece que la gobernabilidad democrática avanza sin poder responder a las acciones colectivas de la ciudadanía.    Alain Touraine analizo esta tendencia y argumentó que existe una creciente brecha entre las tendencias de globalizar las relaciones económicas y la cultura masiva, y la creciente tendencia hacia la “sectarización” de identidades sociales como miembros de grupos étnicos, religiosos y nacionalistas.

Reconciliar la tendencia global de ser ciudadanos de una comunidad global grande donde se comparte y se vive en un planeta, con otra tendencia más endógena que valora el ser ciudadano de un espacio territorial más pequeño es un desafío.  Benjamin Barber ha denominado esto como las “fronteras de ciudadanía,” para explicar los distintos niveles de ciudadanía que compiten (global, nacional y local) y que cruzan responsabilidades (obligaciones globales vs. nacional).  Esta tensión no está siendo impulsada necesariamente por dónde están demarcadas las fronteras, sino más bien por cómo están demarcadas estas fronteras y por quien.  Esto determina el espacio de maniobrabilidad para la ciudadanía, en términos de flexibilidad, rigidez, racionalidad, arreglos gubernamentales.

Las fronteras internacionales para la vida asociativa y participativa de las OSCs tienen raíces en un sin número de instrumentos legales que protegen la libertad fundamental de asociación, reunirse pacíficamente, como también libertad de pensamiento, consciencia y religión, y el derecho de ser parte de los procesos de política pública.  Por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer,  y la Declaración de Naciones Unidas sobre el Derecho y el Deber de los Individuos, para nombrar solo algunos.  Este cuerpo internacional de instrumentos que articulan las fronteras para la participación, se complementan con otros instrumentos regionales tales como: la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de la Gente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana sobre Derechos y Obligaciones, la Carta Árabe de Derechos Humanos, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

Una plétora de instrumentos nacionales y locales delinean aún más las fronteras de la ciudadanía dentro de los Estados.  Un importante documento local de referencia es la Carta Europea de Autonomía Local, la cual en su preámbulo dice: “que el derecho de los ciudadanos a participar en la gestión de los asuntos públicos forma parte de los principios democráticos comunes a todos los Estados miembros del Consejo de Europa,” y profundiza sugiriendo que  en el nivel local este derecho puede ser ejercido más directamente.  Si bien los estados-naciones siguen siendo los principales actores en el escenario global, los espacios para que la ciudadanía pueda participar activamente en la gobernabilidad democrática se han multiplicado (regional, nacional, local, comunidad).   Sin embargo, como lo menciona la Carta Europea de Autonomía Local, el gobierno local es donde la ciudadanía podría tener más oportunidades de influir en la adopción de decisiones que afectan su entorno más inmediato.

En todo caso, y desafortunadamente la cantidad de instrumentos internacionales, nacionales y locales que fueron ejemplificados más arriba, aparentemente no han podido ser traducidos necesariamente y automáticamente a una participación más expansiva.  Como se observa en el Grafico 1 abajo, más allá de las elecciones, la ciudadanía no parece participar activamente hoy en día en un sin número de proceso de políticas públicas, muchos garantizados en la plétora de instrumentos legales mencionados más arriba. Parte de la explicación de este fenómeno tiene que ver con la causa y efecto de las mismas paradojas y dilemas de la gobernabilidad democrática.  Después de todo, la gobernabilidad democrática en la práctica es por naturaleza antagonista, caracterizada por competencia, conflicto, y luchas de poder entre representantes que han sido elegidos.  Incluye también el voto de la ciudadanía y a través de este, la entrega de confianza para que sus representantes tomen las mejores decisiones en su nombre. En principio la participación en elecciones y otros procesos de toma de decisiones es voluntaria, y esa alternativa se ofrece a individuos y organizaciones.  Muchos ciudadanos se encuentran entendiblemente frustrados por los resultados de estos procesos de participación, que con frecuencia no resultan en altos niveles de representación, rendición de cuentas y bienes públicos.

Otra explicación tiene que ver con los partidos políticos.  Existe un fuerte argumento en contra de los partidos políticos, en relación a cómo representan o no la voluntad de la gente.  En muchos países, los partidos políticos no solo son la institución democrática con menos confianza, sino también al mismo tiempo controlan muchos de los procesos de gobernabilidad democrática.  Al mismo tiempo los partidos parecen inefectivos en varias funciones básicas que son parte de su misión, como por ejemplo, legislar, encontrar consenso y usar su poder para beneficiar a sectores más amplios.  En este contexto, los llamados “outsiders” (por lo general demagogos que operan por afuera de la estructura de partidos) toman ventaja de este “déficit de representación y expectativas.” No hay evidencia definitiva que estos outsiders tengan un mejor desempeño que otros que pertenecen a un partido político.  Al contrario, la evidencia muestra que como parte del esfuerzo de cumplir con las promesas irrealistas con la cual captivan el voto, una vez elegidos estos outsiders tienden a circunscribir principios básicos democráticos y a gobernar más autocráticamente y con enfoques autoritarios.

Esta paradoja también resalta la capacidad de las instituciones en la gobernabilidad democrática de representar eficazmente a la ciudadanía y los electores y promover la participación ciudadana. Es muy interesante hacer nota que Nicolo Machiavelli argumento que si las instituciones democráticas salían adelante o fracasaban, dependían en gran medida del carácter de sus ciudadanos y sus virtudes cívicas.  Esa noción merece una pregunta, ¿qué forma el carácter de la ciudadanía en la gobernabilidad democrática?  La respuesta simple es un sin número de factores, empezando por cuan activos y comprometidos e informados están acerca de los procesos de políticas públicas y de política.   Esta observación simpe tiene más sentido, en el contexto de unos medios de comunicación masivos que ya no son una fuente confiable de información objetiva.  La televisión (de cable y/o regular) en particular ha dejado de ser una fuente confiable de información de políticas y de política. Un contenido de entretenimiento, y a veces ideológico, se sobrepone al contenido informativo y de deliberación hoy en día, y menos personas buscan información en fuentes alternas como los periódicos y el periodismo investigativo.  Los medios sociales se han convertido en una alternativa y en una salvación a medias para el activismo en la gobernabilidad democrática, pues pueden ser utilizados como medios efectivos para informar, movilizara y protestar.  Sin embargo, dos argumentos adicionales sobre los medios sociales.  Primero, estos también pueden ser un espacio vacío y lleno de mediocridad y banalidades que se usa para auto adularse y como una herramienta para promover odio e insultos bajo el telón de una realidad virtual.  Y segundo, los gobiernos autoritarios han aprendido rápidamente  a controlar y limitar a los medios sociales.

Queda claro que, desde la perspectiva de la teoría de la gobernabilidad democrática, se espera que los gobiernos puedan ofrecer respuestas en base a la participación ciudadana, a través de elecciones, deliberación publica, diseño de políticas públicas y por otras vías.  La principal premisa aquí es que si la participación ocurre la ciudadanía debería tener la oportunidad de influir en el proceso decisorio. En la realidad, sin embargo, esto no es automático, y eso genera una brecha en las expectativas y termina en una desilusión eventual y apatía en la ciudadanía, y los desapodera.

No hay duda que las expectativas que tenemos sobre participación en la gobernabilidad democrática están influenciadas por Robert Putnam y otros que han escrito acerca de la interacción cívica, vida de asociaciones, capital social, y actitudes cívicas.  Inclusive los donantes y organizaciones internacionales en su deseo de asistir a democracias emergentes han promovido la participación en línea con Putnam y han añadido a la agenda temas de rendición de cuentas social, el fortalecimiento de los medios, y la construcción de alianzas.

Después de que muchos países alrededor del mundo hicieron la transición a formas de gobierno más democráticas hace tres décadas, hubo crecientes aspiraciones y expectativas de participar utilizando como referencia los planteamientos de Putnam y otros.  La participación en elecciones de representantes nacionales y sub-nacionales para que estos puedan administrar el negocio de gobernar a nombre la ciudadanía, es solo un aspecto de como la ciudadanía puede participar en los procesos de gobernabilidad democrática. Como interactuar con las personas elegidas, demandar rendición de cuentas, comunicar preferencias y encontrar colaborativamente soluciones son otras dimensiones de la gobernabilidad democrática, donde la ciudadanía como individuos o como parte de un colectivo, pude tener un papel enorme en los procesos decisorios.

Las sociedades están evolucionando rápidamente en frente de nuestros ojos, y de formas que son nuevas y poco convencionales.   Y nos encontramos que somos parte de espacios territoriales que pueden tener procesos electorales periódicos, que con frecuencia no promueven otras importantes acciones democráticas.  O la televisión de entretenimiento nos seduce como fuente de información y análisis, o estamos fascinados con la simplicidad y mediocridad de los medios sociales como fuente de opiniones y participación. Touraine llamó a esto, la era de las comunidades introvertidas.  Si bien todos somos parte de un mundo más globalizado, no somos iguales y no necesariamente compartimos los mismos valores sociales y culturales.  En esta era, parecería que nuestras diferencias están siendo acentuadas.

Todavía idealizamos que la gobernabilidad democrática es acerca de actuar juntos en beneficio de todos.  Pero esta no es ya una realidad compartida en los Estados modernos, a pesar de que este último todavía tiene el monopolio para determinar la forma de gobierno dentro de su territorio. Hoy en día la integridad territorial del Estado le importa menos a la ciudadanía, más aún cuando la gobernabilidad se ha dispersado verticalmente y horizontalmente hacia afuera del Estado Nacional/Central.  Si bien esta situación puede ser un desafío, al mismo tiempo presenta también una oportunidad para recalibrar el papel de la ciudadanía en la gobernabilidad democrática.  Hay evidencia que muestra que cuando la gente se moviliza pueden ejercer control y demandar que el Estado y los oficiales electos rindan cuentas.  El espacio de políticas públicas puede también ser influido por la interacción cívica, en particular en el espacio local en procesos clave tales como el presupuesto, auditorias sociales y acceso a la información.  La sociedad civil no pude remplazar las funciones del gobierno, pero puede seguir siendo un actor clave y una alternativa a los partidos políticos en relación a la representación y para tener voz.  Además, muchas organizaciones no gubernamentales pueden ser un medio para cerrar la brecha entre sociedad y Estado, y en muchos casos pueden ser mecanismos efectivos para la entrega de servicios.

Los desafíos persisten, por ejemplo en términos de cómo asegurar que la dimensión ciudadana de la gobernabilidad democrática se mantenga relevante en el contexto complejo de hoy. No hay duda que el fortalecimiento y la construcción de instituciones de Estado más efectivas y sostenibles siguen siendo un objetivo clave para la gobernabilidad democrática.  Pero el enfoque hacia las capacidades para construir una resiliencia fuerte y una efectividad para la participación y la interacción cívica también tiene que ser una prioridad en la gobernabilidad democrática.  Mejoras tienen que ocurrir tanto en la dimensión gubernamental como en la dimensión ciudadana de la gobernabilidad democrática.  Para ambos necesitamos imaginar reformas institucionales que construyan un cambio socio-político más amplio, incluyendo en temas electorales, partidos políticos, renovación y mejoras institucionales, y también una inversión y promoción en áreas de abogacía, interacción cívica y desempeño de sistemas.

A estas alturas, habrá más preguntas que respuestas, y las respuestas son apenas fragmentos de respuesta.  Por ejemplo, sabemos que políticas públicas participativas y localizadas pueden tener más potencial que esfuerzos en el ámbito nacional.  Pero no sabemos cómo elevar estas experiencias locales para que nutran la arena de políticas en el ámbito nacional.  También sabemos que el dialogo de políticas y deliberación pueden ser saludables para la gobernabilidad democrática. No sabemos, sin embargo, como traducir estos esfuerzos a cambios institucionales significativos.  Sabemos también que sociedad civil y la participación ciudadana pueden ser conductos para dar voz y promover acción pública.  Sin embargo, no sabemos cómo fortalecer el contexto y el espacio para hacer sostenible su resiliencia.  Por último, sabemos que la gobernabilidad democrática es tanto acerca del gobierno como de la sociedad, pero no sabemos cómo fortalecer esa relación simbiótica entre los dos.

Como mencionamos al principio de este artículo, se están dando debates interesantes y continuos acerca del papel de la ciudadanía en la gobernabilidad democrática.  Las discusiones se enfocan en la  participación en el contexto del mercado y el Estado, en cómo los gobiernos deben reconciliar necesidades comunitarias y colectivas, con derechos individuales, e inclusive en cuan entrometido o no debe ser el gobierno en la vida de la gente.  Sin embargo, adicionalmente nosotros como ciudadanos en de la gobernabilidad democrática tenemos que invertir más tiempo en entender cómo hacer que la gobernabilidad democrática funcione, y cuáles son las condiciones que se necesitan para fortalecer la práctica y cultura democrática como también la ciudadanía democrática.   Esto requiere una examinación más profunda de las barreras, y el diseño de nuevos y creativos modelos para la interacción cívica y la participación ciudadana. Las instituciones tienen que ser (re)diseñadas para que sean más sensibles a la transparencia y la rendición de cuentas, más deliberativas y participativas, y más inclusivas y diversas.    Pero en última instancia, el tejido entre instituciones y la sociedad necesita ser fortalecido y renovado, de tal forma que fortalezca el ejercicio de la gobernabilidad democrática y elimine toda posibilidad para soluciones no democráticas y violentas.