Si uno está o no a favor de la globalización, tenemos que admitir que hoy vivimos en un mundo que es crecientemente más interdependiente e interconectado. Lo cierto es que nuestra interdependencia ha crecido más allá de cualquier imaginación. El 23 de junio del 2016 por ejemplo, se llevó a cabo un referéndum en Gran Bretaña para determinar quedarse o salir de la Unión Europea. Aunque fue un margen estrecho, una mayoría de británicos votaron para retirarse de la Unión Europea, y las implicaciones de ese evento nacional y local sin duda tendrán consecuencias globales enormes. Lo mismo puede decirse del impacto del cambio climático para el planeta, de tal forma que lo que hacemos localmente tiene un impacto global. Otro ejemplo de nuestra interdependencia es una crisis de alimentación, que refleja lo dependiente que somos de la producción y políticas de otros para alimentarnos y sobrevivir. No podemos escapar el hecho que hoy lo que pasa en una parte del mundo puede suscitar una reacción de cadena en todo el mundo. Sin embargo, en paralelo el mundo también está siendo testigo de un renacimiento y resurgencia de aspiraciones en favor de la localización y de un mayor papel para los gobiernos locales. Las dinámicas globales y locales no son una panacea para los desafíos actuales que confrontan a la humanidad, y ambas ofrecen ventajas y desventajas para el bienestar humano y la gobernabilidad democrática. Pero fuerzas centrípetas y centrifugas están creando un sin número de contradicciones entre globalización y localización. Una dimensión de esta paradoja estuvo en plena exhibición en el referéndum en Gran Bretaña para decidir quedarse o salir de la Unión Europea.
La Unión Europea – también conocida como UE – se convirtió en una supra alianza política y económica de 28 (ahora 27 con la salida de Gran Bretaña) países Europeos. Empezó después de la Segunda Guerra Mundial para promover cooperación económica, con la idea de que los países con relaciones económicas y de intercambio comercial son más propensos a evitar confrontaciones y guerras entre ellos. Desde entonces ha crecido a ser un “mercado único” que permite el movimiento circular de bienes y personas, básicamente como si los países miembros fuesen un país. Tiene su propia moneda, el euro, la cual se usa en 19 países, su propio parlamento y ahora produce normas en un número amplio de áreas de políticas, incluyendo el medio ambiente, transporte, derechos de consumidor y hasta cosas como cargos de telefonía móvil. Se puede argumentar que la UE es la expresión más grande de gobernabilidad democrática en el mundo, con un cuerpo ejecutivo no elegido en la Comisión Europea, una legislatura en el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE y un poder judicial en la Corte de Justicia Europea.
Los países miembros tienen que operar dentro de las estructuras de esta grande entidad, y también dentro de sus propias estructuras nacionales y locales. Y ahí yace la base para aquellos que argumentan en contra de este tipo de macro estructuras de gobernabilidad democrática, ya que al interactuar y liderar con ellas, se argumenta, puede socavar las dimensiones nacionales y locales de gobernabilidad democrática y no crear valor para el bienestar humano en el ámbito local y/u oportunidades para progresar. El planteamiento aquí es que el poder esta tan lejos de la gente, que el impacto es mínimo, y por ello el enojo y desilusión son inevitables ya que esta estructura macro de gobernabilidad y económica no responde a los desafíos localizados.
Para ser justos, el desempeño de los gobiernos nacionales y locales puede tener algo que ver también con el enojo y la desilusión. Cuando trabajé en Europa del Este, tuve el privilegio de ser testigo y observar desde cerca el proceso de accesión a la UE de países como Bulgaria, Rumania y otros. La preparación involucró un proceso de reingeniería institucional complejo y multifacético donde actores locales y nacionales estaban íntimamente incluidos en la creación de unidades de planificación y de mecanismos para articular políticas de arriba abajo y viceversa. No había una receta específica para el proceso, más bien este podía ser influido por las condiciones específicas de cada país. Era un proceso a largo plazo, que implicó inversión sustantiva, fondos de igualación, y diseño institucional para asegurar articulación de políticas. Escribí un par de artículos sobre este proceso y generé un concepto, el “agranchicamiento” del Estado para explicar la expansión y reducción simultanea de la esfera de acción del Estado y su incesante re-constitución política como resultado de fuerzas centrifugas y centrípetas.
El sociólogo Roland Robertson en los 1980s fue uno de los primeros en usar el concepto de glocalización para explicar los primeros indicios de lo que eminentemente era el comienzo de un proceso más sistémico donde actores y factores globales y locales producían resultados únicos en diferentes partes del planeta. Cuatro décadas después, la glocalización ha logrado producir la difusión de la gobernabilidad democrática y la expansión de los espacios políticos dentro y fuera de los Estados. Como se ilustra en la Grafica 1, el modelo de Estado tradicional está inmerso hoy en día en una evolución orgánica, y la gobernabilidad democrática se ha convertido en un proceso más complejo. Si bien la democracia como sistema de gobierno parece que todavía tiene apoyo, sus mecanismos políticos e institucionales a todos los niveles para crear políticas en favor del bienestar de la gente, parecen estar sin la necesaria legitimidad y eficacia.
La plataforma de la glocalización hoy responde principalmente a dos tendencias. Primero como se argumentó en el libro de Thomas Friedman El Mundo Es Plano, debido a la globalización la gente tiene mayores posibilidades para colaborar y competir en tiempo real con otras personas en varias partes del mundo en distintos tipos de iniciativas y temas y con condiciones más iguales que en cualquier otro periodo en la historia a través de computadoras, correo electrónico, redes, teleconferencias y medios sociales. Segundo, está claro también que el poder político está cada vez más difuso hacia distintas direcciones, de arriba a abajo, transversalmente y dentro de los Estados. Lo que está menos claro, sin embargo, es si bajo estas condiciones la articulación de la gobernabilidad democrática es posible y si la distribución del poder hacia abajo está encontrando capacidad en el nivel micro y meta para absorber y utilizar eficientemente el poder adquirido. El Estado moderno se encuentra en una especie de tire y afloje entre dos fuerzas contrapuestas: una más “centrípeta” (hacia adentro) y otra que es “centrífuga” (hacia afuera), y en el medio muchos espacios políticos abiertos para la construcción de gobernabilidad y su articulación. En este contexto, algunos espacios políticos (ej., ciudades) están siendo más asertivos y estratégicos en el aprovechamiento de estas nuevas tendencias de poder, mientras que otros están rezagados y/o siguen dependiendo de los enfoques más tradicionales de gobernabilidad, y/o inclusive prefiriendo respuestas más radicales (i.e., crimen internacional, narcotráfico, terrorismo radical)
Para la gobernabilidad glocalizada, ya sea a nivel global, nacional o sub-nacional, la posibilidad de volver a conectar con los ciudadanos y con los individuos es un desafío fundamental con riesgos y oportunidades. Cualquier estrategia no puede ignorar el contexto multifacético y rápido para la gobernabilidad en los distintos niveles (globales, nacionales y sub-nacional), y los desafíos que la gobernabilidad multinivel trae para el desarrollo humano. La estrategia debe ser capaz de acomodar viejas y nuevas formas de gobernabilidad, incluyendo nuevos mecanismos interactivos para promover y fomentar la participación ciudadana de tal manera que el aspecto democrático de gobierno reconozca e incorpore la voz de la gente en el proceso de toma de decisiones, que va más allá de la votación durante procesos electorales. El desafío es apostar por iniciativas que puedan favorecer el desarrollo y fortalecimiento de las capacidades tanto en lo local como en lo global.
Está claro que la dinámica de gobernabilidad democrática multinivel es más compleja. En diferentes regiones del mundo hoy en día, probablemente existen diferentes escenarios para los gobiernos sub-nacionales, ya que a pesar de que los gobiernos sub-nacionales tienen una mayor autonomía y más responsabilidades, en general, muchas actividades del proceso de gobernabilidad todavía están intermediadas por el gobierno nacional. Asimismo, si bien las capacidades de gobernabilidad se están esparciendo dentro del territorio nacional, el marco nacional sigue desempeñando un papel de caja de resonancia para la dinámica de gobernabilidad adentro del territorio nacional. En algunas regiones (América Latina, Asia África) la intensidad del estado-nación en los asuntos sub-nacionales sigue siendo alta.
A pesar de múltiples desafíos, lo que está sucediendo en estas últimas dos décadas, particularmente en las nuevas democracias, es más bien una transformación fundamental dentro de los sistemas de gobernabilidad territorial. Las nuevas formas de arreglos de distribución de gobernabilidad, basadas en un modelo más difuso de poder y en nuevos mecanismos intermedios de gobierno poco a poco van surgiendo bajo constituciones Unitarias y Federales, aunque queda un largo camino para consolidar los sistemas. Nuevas conexiones territoriales emergentes están tejiendo un nuevo patrón potencial de la gobernabilidad multinivel que se parece muy poco a la construcción clásica. Este nuevo patrón (todavía un trabajo en progreso y evolucionando) trata de conferir nuevos poderes a las comunidades internas, y está promoviendo nuevos principios de cooperación/competencia dentro y a través de las fronteras nacionales, y obligando a las comunidades macro, meso y micro políticas a desarrollar nuevas capacidades horizontales y verticales que, en algunos casos, se centran menos en el Estado, mientras que, en otros, el Estado sigue siendo el actor principal. Esta nueva dinámica implica mezclas más complejas de relaciones entrelazadas, de redes y regímenes y de capacidades de gobernabilidad que son más diversas y, por lo tanto, más desconectadas. Si bien aún está en evolución, estas nuevas complejidades no cambian el hecho de que el territorio (macro, intermedio y micro) sigue siendo un puntal fundamental de los sistemas de gobernabilidad.
Si uno mira a la gobernabilidad en general como el ejercicio de la autoridad, hay una reducción constante en el modelo de poder absoluto o sin restricciones, aunque este proceso es más difícil en los sistemas Presidenciales y Unitarios (vis a vis los parlamentarios y federales). Otro factor clave de la gobernabilidad multinivel en la actualidad, es el crecimiento económico sin precedentes, en particular en los países en desarrollo o en transición, aunque la riqueza y los ingresos siguen siendo desiguales. El aumento del promedio de la esperanza de vida, el crecimiento de la productividad, y los importantes proyectos públicos en el sector de la infraestructura (procedente principalmente de los gobiernos nacionales en los territorios sub-nacionales), están rompiendo con los patrones de gobernabilidad unidimensional.
La tecnología es también otro factor de cambio para la glocalización y la gobernabilidad multinivel. Por ejemplo, contribuye a procesos más amplios para mejorar la transparencia y rendición de cuentas, como también para un fácil acceso a información publica. Avances tecnológicos que reducen las distancias y la interdependencia que se produce a través de una más amplia y profunda integración económica global están ofreciendo a tomadores de decisiones a nivel global y local nuevas oportunidades y responsabilidades. Una hipótesis es que los gobiernos con más recursos y con mayor capacidad de usar y adaptar tecnologías y expandir el conocimiento y la innovación tendrán mejores posibilidades de responder a sus comunidades que aquellos sin recursos y capacidad para el uso de tecnología y expansión del conocimiento. La tecnología está, y continuará teniendo un impacto en redefinir y reformar comunidades políticas y también la gobernabilidad, y en las percepciones que la gente tiene de su lugar y el poder de la sociedad, sea global o local.
Dos factores más juegan un importante papel en las tendencias de la glocalización. Primero la inmigración, migración interna y movimientos poblacionales a través de Estados y fronteras; y segundo, el incremento de la desigualdad. Ni la globalización o la localización han encontrado todavía soluciones innovadoras para estos desafíos. En los espacios políticos macro, la tendencia hacia más diversidad demográfica refleja una variedad de factores, desde la cambiante estructura de edades a nuevos patrones migratorios. Hoy por primera vez, tanto al interior como en varias partes del mundo, cambios demográficos están quebrando viejos enclaves políticos y abriendo la posibilidad de crear nuevos. Lo que es quizás único hoy y hacia el futuro es que el cambio demográfico está ocurriendo en un contexto donde hay menos insistencia o eficacia en los esfuerzos de las autoridades de imponer una identidad en la gente. Si esa tendencia continua, será probablemente un resorte para una mayor diversidad y para crear comunidades más abiertas, con enfoques de gobernabilidad menos jerárquicos que no solo puede acomodar sino también promover la diferenciación social. De igual forma, comunidades y espacios políticos más pequeños (municipios, parroquias, condados) tendrán más posibilidad de moldear sus estructuras de gobernabilidad al cambio demográfico que las estructuras macro y supra.
Fuertes contra-tendencias que tratan de mantener el statu quo, y/o tratan de llevar la discusión a planos altamente radicalizados e ideológicos siguen siendo desafíos claves a considerar para la gobernabilidad multinivel. Por ejemplo, a nivel macro, todavía hay muchas fuerzas que promueven la idea del Estado-nación centralizado/autónomo/autoritario para gobernar su territorio sin tener en cuenta consideraciones de derechos humanos universales, o para la auto-determinación. A nivel micro, también hay fuerzas que, por ejemplo, no apoyan la expansión de la participación política de las mujeres o niegan el debido proceso en casos judiciales, e incluso reclaman enfoques convencionales de toma de decisiones y de castigo. Y claro, el terrorismo y actores facticos siguen siendo un desafío enorme para la gobernabilidad democrática en todos los niveles.
El desafío inmediato es cómo articular las políticas macro y micro. La mayoría de las instituciones actuales de gobernabilidad no están preparadas para una nueva y más inclusiva forma de gobernabilidad. Una creciente falta de legitimidad plaga las actuales estructuras de la gobernabilidad democrática (participación reducida en elecciones, la baja confianza en los gobiernos, cómo la gente percibe que la representación es asimétrica y el desempeño gubernamental bajo, y la persistente percepción de corrupción y estrechos intereses en los partidos políticos). Y todavía, no hay avenidas claras para la emergencia de nuevas formas de gobernabilidad y/o representación política en todos los niveles. Como lo plantea Manuel Castells en su ahora clásico libro, Redes de Indignación y Esperanza, “…este cambio es fundamental porque genera una crisis de confianza en dos grandes potencias de nuestro mundo: el sistema político y el sistema financiero. La gente no confía en donde poner su dinero y no confía en aquellas personas a las que se les delega a través del voto. Es una crisis dramática de confianza, y si no hay confianza, no hay sociedades.”
En algunas partes del mundo, el crecimiento económico sin precedente, en particular en países en transición, ha generado que grandes segmentos de la población cambien su enfoque de los requisitos mínimos de sobrevivencia (comida, ropa y techo) hacia otros tales como perseguir otros objetivos personales (educación, movilidad, consumo y bienes tecnológicos). Adicionalmente, la tendencia continúa en términos del incremento de la edad promedio de vida, crecimiento en productividad, y recursos suficientes para financiar grandes proyectos de infraestructura y administración. En otras partes, la pobreza, exclusión, y conflicto siguen siendo fuentes de violencia, extremismo y demagogia.
Un elemento clave para cambiar la relación entre identidad y autoridad es la capacidad de la gente de estar activos y participar en la hechura y/o implementación de decisiones. La actual evidencia muestra que en los espacios de gobernabilidad macro, meso y micro, la participación en políticas públicas donde se puede medir, es baja o no de las más óptimas. A estas alturas, esto puede ser interpretado como una forma de resistencia y eventualmente como una forma de liberarse de reglas que son impuestas arbitrariamente y de una gobernabilidad ineficiente. Estrictamente en términos de un análisis de costo-beneficio, los ciudadanos no parecen ver los beneficios de un proceso de participación costoso (en tiempo, riesgos y organización). Para la gobernabilidad, a nivel nacional o sub-nacional, la prospectiva de reconectar con la ciudadanía e individuos tiene tanto riesgos como oportunidades. Por un lado, el riesgo de provocar conflictos sociales destructivos y países divididos, y por el otro la oportunidad de hacer un nuevo contrato social para sociedades mas heterogéneas.
En estas comunidades emergentes la magnitud del desafío es asegurar integridad, confianza y la inter-operabilidad de diversas redes, al mismo tiempo que se debe ir destruyendo la fusión de nación de lo Siglos 19 y 20, como una identidad, y el Estado monolítico como unidad administrativa. Para otros países, que todavía están consolidando sus sistemas democráticos y políticos y disfrutando de un periodo de expansión económica, la transformación de los sistemas amplios sociales de toma de decisión es todavía parte de un proceso político, particularmente debido a las sensibilidades que implica la devolución de poderes políticos, fiscales y administrativos hacia gobiernos subnacionales. En vista de la escala y alcance de las transiciones sociales que probablemente marquen las próximas décadas, la posibilidad de riesgo y conflicto son altas y eso puede tener un impacto adicional en la gobernabilidad multinivel y su capacidad institucional para prevenir/gestionar conflictos.
Como Manuel Castells explica el título de su libro, “existen muchas razones para estar indignados por lo que está pasando, pero no puede haber indignación sin esperanza.” Así, cómo traer el poder lo más cercano posible a la gente es el desafío más grande de la glocalización. La restauración del auto-gobierno puede inspirar tanto a la sociedad global como a la local para un sentido renovado de identidad, orgullo y vigor. Implica la construcción de nuevas estructuras de gobernabilidad democrática y reponer la degradación en la cultura política. La glocalización no es una panacea, pero por el momento es tanto una oportunidad como un riesgo. El desafío es como hacer que sea una oportunidad para abrir su potencial para el cambio, para mejorar la gobernabilidad democrática y la humanidad.
Para utilizar el planteamiento de Dahl en La Democracia y sus Críticos, hoy estamos en la cúspide de una gran transición en la gobernabilidad democrática, de una fase unidimensional a una multidimensional. Como David Held nos recordó en uno de sus artículos al comienzo del siglo 21, la gobernabilidad democrática tiene que echar raíces en supra y amplios espacios, así como también en el espacio nacional, municipal, citadino y comunitario, o de lo contrario será recordada como esa forma de gobierno que progresivamente se convirtió en anacrónica en el Siglo 21. Creo que la decisión es nuestra.
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