En 1976, del 31 de Mayo al 11 de Junio se llevó a cabo la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat I) en Vancouver, Canadá. Los temas esenciales de este encuentro pionero fueron temas de vivienda, el proceso continuo de urbanización y el incremento de barriadas o tugurios a escala global. Representantes de 136 gobiernos participaron de esta Cumbre. Por primera vez temas como crecimiento económico y rápida urbanización, al igual que cuan irrelevantes se habían hecho varias relaciones económicas, sociales y políticas, fueron partes de un dialogo global. Fue una oportunidad para identificar nuevos desafíos que enfrentaban ciudades en todo el mundo, y para enviar un mensaje de alerta a los gobiernos y sus políticas de gobernabilidad local. Veinte años más tarde en 1996, del 3-14 de junio, se llevó a cabo Hábitat II en Estambul, Turquía, y pintó una fotografía más alarmante de las ciudades del siglo XXI, pero también ofreció voz a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil de ciudades. Temas como, falta de vivienda, la pobreza creciente, desempleo, degradación ambiental, exclusión social, falta de infraestructura y servicios básicos, y la creciente inseguridad y crimen. Más recientemente este año, del 17-20 de Octubre, se llevó a cabo Hábitat III en Quito, Ecuador, donde los estados parte que participaron en la conferencia acordaron Nueva Agenda Urbana (NAU); un documento no vinculante, que guiará las políticas por los próximos 20 años con el objetivo de hacer de las ciudades, más seguras, resilientes y sostenibles, y sus beneficios más incluyentes. Si bien las ciudades han sido parte de la humanidad desde hace 6,000-7,000 A.C, ¿por qué en el Siglo XXI las ciudades han adquirido una nueva importancia? El desarrollo de las ciudades continúa evolucionando en un contexto amplio y más complejo, y los desafíos son más pronunciados y más evidentes, y también hay un enfoque renovado para entender la dinámica de la gobernabilidad democrática urbana.
La urbanización está ocurriendo a una velocidad y escala sin precedentes, y de acuerdo a ONU-Hábitat, más de 3.7 personas habitan ahora en ciudades. A este ritmo, se estima que para el 2050, 7 billones de personas habitaran en ciudades. ONU-Hábitat también destaca que cerca de un millón de personas viven en tugurios urbanos, y barriadas informales en cerca de 100,000 ciudades en el mundo, y tienen urgentes necesidades en temas de agua limpia, energía, comida, saneamiento, y servicios de salud. Hoy el 50% de los humanos viven en grandes mega ciudades de más de 10 millones de habitantes (como la Ciudad de Nueva York, la Ciudad de México o Jakarta); en grandes ciudades de entre 5 a 10 millones de habitantes (como Chicago, Bogotá o Kuala Lumpur); en ciudades medianas de entre 1 a 5 millones de habitantes (como Miami, Accra, Belo Horizonte); y ciudades más pequeñas con poblaciones de entre 500,000 a 1 millón (como Dublín, Tegucigalpa, Vientián). Los otros 50% viven en ciudades con poblaciones menores a 500,000 (como Oruro, Fort Lauderdale, Plovdiv, o Brunei).
La dinámica actual de la gobernabilidad urbana refleja el tamaño, la variedad y la complejidad de las ciudades. Las metrópolis y ciudades grades tienen desafíos únicos, tales como mantener y reparar infraestructura urbana básica y más sofisticada, encontrar soluciones para evadir congestiones de tráfico, asegurar la entrega de servicios básicos esenciales (basura, electricidad, agua, gas), y prevenir el crimen y la violencia. Por otro lado, ciudades urbanas más pequeñas experimentan otro tipo de desafíos, tales como estancamiento económico, aislamiento, emigración, y escasos recursos y baja capacidad para entregar servicios. Irrespectivamente al tamaño, parece que un nuevo desafío para la gobernabilidad democrática en el Siglo XXI es como gobernar las diversas, crecientes y cambiantes ciudades en el mundo.
Tanto como, o quizás más, que los estados nacionales, las ciudades impactan la vida cotidiana de un número significativo de personas en todo el mundo. En efecto, las ciudades están creando oportunidades para mejorar vidas y la calidad de vida. En las ciudades se encuentran temas más cercanos a la gente, como el de vivienda, transporte público, calidad de escuelas, seguridad ciudadana, agua y saneamiento, y espacios públicos para entretenimiento y vida comunitaria. Todos estos temas son relevantes para los que habitan en una ciudad. Al mismo tiempo, como argumenté en un artículo previo, si bien las ciudades tienen sus propias dinámicas, no pueden ignorar ni escapar la dinámica del escenario global, tanto en sus aspectos positivos como los negativos. Por ejemplo, muchas ciudades hoy compiten globalmente y toman ventaja de un sin número de oportunidades para crear riquezas y promover desarrollo humano. Pero para ser competitivas, las ciudades deben tener la capacidad de desempeñarse en el escenario global, de lo contrario arriesgan un estancamiento y pierden oportunidades de prosperar. De igual forma, las ciudades reflejan las cambiantes aspiraciones de los humanos en todo el mundo, y las diferencias sociales y culturales. Esta es una de las razones, del porqué los procesos de gobernabilidad democrática en las ciudades son complejos, ya que gobiernos citadinos necesitan administrar múltiples temas de política pública, hacia arriba y hacia abajo, y responder a constantes cambios demográficos. Al igual que los estados-nacionales, las ciudades hoy tienen que estar preparadas para responder tanto a fuerzas “centrífugas” (hacia afuera) como también a fuerzas “centrípetas” (hacia adentro).
Como tal, las ciudades también enfrentan una serie de desafíos endógenos. Por ejemplo, en el ámbito político, si bien la mayoría de las ciudades hoy eligen a sus líderes a través de elecciones relativamente transparentes y justas, no todos los liderazgos locales tienen el mismo espacio para maniobrar sus propias políticas. En particular, ciudades que son parte de sistemas unitarios y presidenciales, donde el poder económico, político y administrativo esta predominantemente centralizados, tienen mayor dificultad para establecer dinámicas efectivas de gobernabilidad urbana. Esto es más común en países en desarrollo, y países que están consolidando su transición democrática.
La gobernabilidad democrática urbana no es un hecho dado, y a menudo se nutre y se fortalece del ideal que acierta que la entrega y administración de servicios básicos se hace más eficiente, equitativa y transparente en las ciudades. Esta expectativa no se realiza automáticamente, requiere de liderazgo, una visión a corto y a largo plazo, un marco normativo que apoye políticas de gobernabilidad urbana y empodere a las ciudades, y apoyo estratégico al desarrollo de capacidades. Adicionalmente, dada la cercanía a la gente, se espera que las ciudades respondan mejor a sus habitantes, y que generen un ambiente más propicio para la transparencia y rendición de cuentas.
Sin embargo, no todas las ciudades pueden hacer las inversiones necesarias para fortalecer y/o construir sus capacidades para prevenir y administrar riesgos de corrupción. Aún más, el incremento en flujos de recursos financieros hacia las ciudades, y con más autoridad otorgada a oficiales locales para la entrega de servicios descentralizados, el riesgo de corrupción se expande, al igual que la necesidad de fortificar herramientas de prevención y gestión de riesgos de corrupción. En este contexto, para que la gobernabilidad urbana sea un mecanismo alternativo de política pública y/o el principal mecanismo, el tema de la gestión de recursos públicos se convierte en extremadamente estratégico. El fortalecimiento de la gobernabilidad urbana en sus aspectos institucionales y financiero requiere no solo de planificación y el manejo eficiente de recursos financieros y estrategias para generar ingresos, sino también de sistemas de transparencia y rendición de cuentas. Las ciudades necesitan articular sus propias herramientas con otras en el ámbito nacional. Asume no solo capacitación al personal, sino también la actualización de sistemas informáticos, uso de tecnologías apropiadas, y promover activamente la transparencia y rendición de cuentas.
Todos estos sistemas, procesos, y capacidades, han sido objeto de iniciativas de reforma y fortalecimiento de la gobernabilidad urbana. En muchos países, los procesos de desarrollar e institucionalizar estos elementos fundacionales de los sistemas de gobernabilidad urbana, a menudo han sido lentos, desiguales, y en algunos casos el apoyo del gobierno nacional no ha sido consistente o estratégico. Al mismo tiempo, la gente que vive en las ciudades hoy tiene mayor educación y están más informados, y por ende están demandando mejorar la gobernabilidad urbana, y estar más involucrados en los procesos decisorios. Algunos de los más interesantes e innovadores experimentos de gobernabilidad ocurren en las ciudades de países, tan diversos como Brasil, India, los Estados Unidos, Singapur, Colombia, y Japón. Ya sea a través de procesos de presupuesto participativo, planificación participativa, auditoria social, y/o el uso de medios sociales para promover la rendición de cuentas, las ciudades le están dando a la gobernabilidad urbana una nueva dinámica y esperanzas.
¿Cuáles son los elementos de la gobernabilidad urbana? Un estudio reciente de Brookings sugiere que los atributos de la gobernabilidad urbana tiene que ver con:
- Un nuevo espacio político y de políticas que permite un nuevo juego democrático, donde los ciudadanos participan en la planificación de políticas públicas localizadas y en su implementación, y también influyen en el diseño de políticas públicas.
- Planificación y estrategia de políticas de largo plazo e integradas, y articulando el tiempo político con el tiempo de políticas y de gobernabilidad.
- Fortalecer la capacidad de administrar gobernabilidad multi-nivel, de arriba abajo, de abajo a arriba, horizontalmente para sectores, verticalmente para políticas.
- Diseño e implementación de estrategias territoriales que se alimentan del ambiente natural y el capital social.
- Incorporar nuevas tecnologías para promover y facilitar mayor transparencia, participación y rendición de cuentas.
- Incrementar las destrezas políticas, para políticas públicas, técnicas, para fortalecer el desempeño y la coordinación compleja y negociación que forma la base del liderazgo.
En muchas conversaciones que sostuve, y todavía mantengo, con gobernadores, alcaldes y líderes locales en muchos países, todos y todas coinciden en la nueva importancia de la gobernabilidad local y urbana. Al mismo tiempo, todos y todas son conscientes de la gran responsabilidad que tienen para responder a las crecientes expectativas de la ciudadanía, y que su trabajo cotidiano no es fácil. Implica tener varios sombreros para tomar ventaja y gestionar desafíos. Reconocen que una visión viable es importante para responder a corto y a largo plazo. De igual forma, los líderes locales resaltan la gestión como una herramienta importante, no solo en términos de recursos, sino también en términos de intereses y relaciones externas. En última instancia, la gobernabilidad urbana requiere de una combinación de destrezas políticas, de gestión, empresariales, y de gobernabilidad y procesos decisorios. Como se ilustra en el Gráfico 1 abajo, las complejidades de la gobernabilidad urbana y los enormes desafíos que enfrentan las ciudades, demandan múltiples destrezas y estrategias.
La Conferencia Hábitat III en Quito se enfocó en el futuro de las ciudades. La llamada “Nueva Agenda Urbana” fue el documento principal de la Conferencia, y presenta la visión de la gobernabilidad urbana para el futuro. Sin entrar al detalle, la visión incluye 8 grandes áreas de políticas para las ciudades:
- Social (vivienda, agua y saneamiento, seguridad alimentaria, nutrición, salud, educación, infraestructura, movilidad y calidad del aire);
- Participación y acción cívica (espacios públicos seguros e inclusivos);
- Igualdad de género (empoderar a todas las mujeres y niñas, derechos iguales, y poner fin a la violencia)
- Crecimiento económico inclusivo y sostenible (desarrollo de económica locales, ayudar a transitar de las economías informales a economías formales);
- Planificación integrada y territorial (entre ciudades, y arriba y abajo en todos los niveles de gobierno);
- Planificación e inversión enfocada a temas de edad y genero para contar con una movilidad urbana sustentable, segura, y accesible (conectar eficientemente gente, lugares, bienes, servicios y oportunidades económicas);
- Reducción y gestión de riesgos y desastres (reducir la vulnerabilidad, fortalecer la resiliencia y la capacidad de respuesta a riesgos naturales y/u ocasionados por la humanidad, y promover mitigación y adaptación al cambio climático); y
- Ecosistemas (proteger, conservar, reparar, y promover agua limpia, hábitats naturales, y biodiversidad para minimizar el impacto ambiental).
Si bien estas son nobles aspiraciones de políticas, la pregunta más amplia es si pueden ser realizadas o si son factibles. La respuesta corta es que dependerá de un sin número de factores. Primero, pienso que dependerá del tamaño de la ciudad y en qué país está ubicada esa ciudad. No todas las ciudades han sido creadas de la misma forma, y no todos los países ofrecen las mismas condiciones, y/o autonomía y grados de descentralización a las ciudades. Las ciudades en América Latina, por ejemplo, tendrán más desafíos que las ciudades en Europa, debido a que en general los procesos de descentralización en América Latina no han evolucionado, y las ciudades continúan con una alta dependencia de la influencia y políticas de los gobiernos centrales. El tamaño también importa, ya que las ciudades más pequeñas tendrán mayores desafíos institucionales y financieros para fortalecer políticas en favor de la gobernabilidad urbana. Muchas ciudades todavía sufren de altos niveles de “fragilidad,” y existe algo de evidencia que demuestra que estas condiciones pueden afectar la prospectiva de la gobernabilidad urbana.
Otro estudio de Brookings se enfoca en otro aspecto de la gobernabilidad urbana, la ciudad global, como Fuente de una vasta y compleja red que participa de los flujos de bienes, servicios, capital humano, inversión e ideas internacionales, y así hacen importantes contribuciones al crecimiento global y a oportunidades. Estas ciudades, llamadas ciudades globales, puede que tengan la necesaria infraestructura institucional y financiera para operativizar la visión de Hábitat III. Por ejemplo, industrias para el intercambio comercial y como promotores de prosperidad y competitividad; capacidad innovadora para desarrollar y diseminar aplicaciones comerciales, empezar nuevos negocios, y mantener una competitividad industrial; stock de conocimiento, destrezas, experiencia, y capacidades innatas en sus fuerzas de trabajo; y adecuada infraestructura de conectividad.
En última instancia, la gobernabilidad urbana depende de la calidad de gobierno en las ciudades, y la calidad está vinculada a arreglos de gobernabilidad efectivos. Como mencionamos más arriba, las ciudades son sistemas complejos con un sin número de partes e interconexiones, de tal forma que es esencial contar con arreglos de gobernabilidad adecuados. Esto puede determinar el desempeño económico, el desarrollo humano, y la gestión de políticas sectoriales (agua, saneamiento, transporte, cambio climático y adaptación). Evidencia muestra que los arreglos de gobernabilidad promueven coordinación, articulación y participación ciudadana. Un trabajo reciente que hicimos con Sandra Paulina Leal, analiza el caso de Rio San Francisco en Bogotá-Colombia y produce evidencia interesante y lecciones para entender mejor la dinámica de la gobernabilidad urbana. El trabajo analiza la gobernabilidad del Rio San Francisco en el transcurso de varias décadas y argumenta que en última instancia la planificación e implementación integrada de políticas que articulan población, ambiente y oportunidad económica, son clave para promover una gobernabilidad urbana efectiva. El trabajo también muestra que estos procesos no son automáticos, y que requieren liderazgo y visión de corto largo plazo, coordinación, articulación, y sensibilización sobre temas de sostenibilidad.
La gobernabilidad urbana está aquí para quedarse, y mientras observamos la decadencia de la política en el ámbito global y nacional, ofrece una oportunidad esperanzadora para renovar un tipo de activismo político saludable que se enfoque en políticas públicas. La gobernabilidad urbana es un sistema que requiere la capacidad de identificar prioridades y producir soluciones. Tiene que ir más allá del cliché de la democracia participativa. Como los temas de la ciudad y lo local son tan cercanos a la gente, la gobernabilidad urbana naturalmente promueve un tipo de políticas que está más alineado con el conflicto que con el consenso. Así, la política urbana tiene que girar alrededor de la política pública, menos alrededor de consideraciones meramente electorales o ideológicas. Está claro que la gobernabilidad urbana tendrá que todavía depender del uso de redes más tradicionales en los procesos electorales, pero el marco dentro del cual opera, tendrá que ser expandido y mejorado. No solo más políticas públicas, sino también mejor articulación, coordinación, y arreglos de gobernabilidad.
Si bien no hay un plan maestro o una fórmula mágica para mejorar la gobernabilidad urbana, existe un sin número de estrategias básicas que pueden ayudar. Por ejemplo, espacios públicos inclusivos; sistema de transporte efectivos; alianzas publicó privadas con sociedad civil incluida; mecanismos y espacios para la participación de grupos vulnerables en los procesos decisorios; cooperación intra-sectorial; la creación de oportunidades reales para la gente joven; la promoción de nuevas tecnologías para mejorar servicios y la respuesta a emergencias; y fortalecer y construir resiliencia a desastres naturales, cambio climático, y crimen y violencia. Lo más importante es reconocer que las ciudades no podrán ofrecer oportunidades y prospectiva, a menos que tengan estrategias financieras sostenibles.
Hábitat IV se llevará a cabo en 2036, y la agenda ambiciosa de Hábitat III tendrá que ser evaluada entonces. Mientras tanto, las ciudades de todo el mundo tienen un trabajo enorme en frente, ya que podrían ser la única esperanza viable para re-establecer y fortalecer la gobernabilidad democrática, y ser un antídoto para el creciente populismo nacionalista.
4democraticgovernance 