Otro día internacional contra la corrupción pasó este Diciembre. El 9 de Diciembre es un día en el que se conmemora la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC). Aunque la Asamblea General aprobó la CNUCC el 31 de octubre de 2003, la Asamblea también designó el 9 de diciembre como Día Internacional contra la Corrupción para sensibilizar acerca de los efectos de la corrupción y sobre el papel de la CNUCC en la lucha y prevención de la corrupción. El 9 de diciembre es un día en que los gobiernos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, los medios de comunicación y los ciudadanos de todo el mundo son alentados a aunar fuerzas y hacer algún tipo de “declaración” simbolizando la lucha contra la corrupción. Para los donantes y la comunidad internacional que promueve el desarrollo, este día brinda la oportunidad de mostrar iniciativas, proyectos y programas que contribuyen, de una manera u otra, a prevenir la corrupción.
Este año, por ejemplo, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han desarrollado una campaña mundial conjunta centrada en cómo la corrupción afecta a la educación, la salud, la justicia, la democracia, la prosperidad y el desarrollo. Quieren sensibilizar sobre los obstáculos para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODSs). Transparencia Internacional acaba de concluir su 17ª Conferencia Internacional contra la Corrupción (IACC) en Panamá, resaltando los desafíos de poner fin a la impunidad y promover la justicia, la equidad, la seguridad y la confianza.
El 9 de diciembre es el día, o promueve unas semanas, cuando algunos líderes políticos, algunos gobiernos, algunas instituciones y entidades legales y algunos grupos constituyentes, grupos de la sociedad civil y ciudadanos hacen algo para conmemorar el día. Los defensores de la lucha contra la corrupción, en este día organizan eventos para atraer al público y enviar mensajes de esperanza, resiliencia y motivación. A lo largo de los años, he participado y ayudado a organizar conciertos, discusiones, talleres, hackatons, así como escribir discursos, dar discursos y enviar mensajes de video a través de la Red de Informática Mundial (www.). Ayudé a promover concursos de fotografía, concursos de ensayo y difusión de carteles, folletos y otros materiales para aumentar la conciencia sobre los costos de la corrupción. También usé el 9 de diciembre como un día clave para lanzar y/ o presentar informes. En este día, también he organizado eventos de reconocimiento y ceremonias para rendir homenaje a personas, proyectos y organizaciones por su trabajo contra la corrupción.
Pero trece años después de la adopción de la UNCAC y más de una década de conmemoraciones internacionales de la lucha contra la corrupción, no puedo dejar de preguntar, ¿estamos ayudando y/o contribuyendo a la causa? Sé que un día no puede hacer una diferencia en un fenómeno tan complejo y multidimensional como es la corrupción, pero se invierten muchos recursos y esfuerzos en este tipo de conmemoraciones, y es justo preguntar si están ayudando a hacer alguna diferencia. Mi primera reacción que sale del corazón, me lleva a pensar que sí se está haciendo una diferencia, quizás no inmediata, sino acumulativa y a largo plazo, todo esto contribuye a aumentar la conciencia y apalancar apoyo para reformas políticas. Pero mi pensamiento más racional, arroja algunas dudas. Todavía me sorprende ver incluso dentro de la comunidad internacional de donantes y desarrollo, cuántas personas no saben acerca de este día o por qué el 9 de diciembre es el Día Internacional contra la Corrupción. Subrayé a propósito la palabra “algunos” mas arriba, porque no todos los líderes políticos, gobiernos, instituciones y entidades legales, grupos constituyentes, grupos de la sociedad civil y ciudadanos hacen algo para conmemorar el día. Para algunos, es otro día más para fomentar prácticas corruptas, ignorar las consecuencias de las prácticas corruptas y / o seguir expresando el cinismo para descartar cualquier esfuerzo contra la corrupción como infructuoso.
No cabe duda de que en las últimas décadas la corrupción ha evolucionado de una materia oscura, tabú e interna, a un tema abierto, permitido y externo que está recibiendo atención diaria. Al comenzar mi carrera en el campo del desarrollo internacional, recuerdo lo formal y limitado que era colocar la palabra “c” en las mesas de discusión, tanto con los gobiernos como con las organizaciones no gubernamentales. Hace una década, las organizaciones multilaterales y bilaterales de donantes y las instituciones financieras y de desarrollo internacionales no reconocían sistemáticamente la corrupción como un gran reto para la gobernabilidad democrática y el desarrollo. La palabra corrupción era prácticamente imposible de imprimir en las publicaciones oficiales.
Algo empezó a suceder en los años noventa y en los años siguientes. En 1994 por ejemplo, la Organización de Estados Americanos (OEA) comenzó a estudiar la cuestión de la probidad y la ética pública. En 1996, los miembros de la OEA firmaron la Convención Interamericana contra la Corrupción, el primer acuerdo internacional contra la corrupción. Durante las últimas décadas, muchos países también han firmado otras convenciones internacionales contra la corrupción, así como otros tratados complementarios, y se han comprometido formalmente a introducir reformas para controlar y combatir la corrupción. Por ejemplo,
- La Declaración de las Naciones Unidas contra la Corrupción y el Soborno en las Transacciones Comerciales Internacionales, del 16 de diciembre de 1996.
- La Convención de la OCDE sobre el Combate al Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, del 17 de diciembre de 1997.
- El Convenio Penal sobre la Corrupción, del 27 de enero de 1999. Concluido por el Consejo de Europa; este tratado tiene como objetivo coordinar la penalización de un gran número de prácticas corruptas entre los miembros. También prevé medidas complementarias de derecho penal y una mejor cooperación internacional para el enjuiciamiento de los delitos de corrupción.
- El Acuerdo Constitutivo del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), del 1º de mayo de 1999.
- Convención Civil sobre Corrupción, del 4 de noviembre de 1999. Concluida por el Consejo de Europa, la convención trata de definir normas internacionales comunes en materia de derecho civil y corrupción.
- La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, del 13 de diciembre.
- Convención de la Unión Africana sobre Prevención y Lucha contra la Corrupción, del 11 de julio de 2003. Tratado firmado por la Unión Africana que crea los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción y los delitos conexos en los sectores público y privado.
La corrupción, hoy en día, es ampliamente reconocida como un desafío crítico de la gobernabilidad democrática y del desarrollo internacional no sólo para los países en desarrollo y en transición, sino para todos los países, incluidos los más desarrollados. También, en respuesta a presiones domesticas internacionales, muchos políticos corruptos has sido juzgados y sentenciados a la cárcel. Estos y otros hechos, ayudan a apoyar la teoría del vaso medio lleno de la anticorrupción.
Sin embargo, muchos gobiernos todavía hacen poco para operacionalizar e institucionalizar las políticas anticorrupción, y/o para prevenir los riesgos de prácticas corruptas. Aunque muchos países han aprobado importantes legislaciones anticorrupción, la mayor parte de esta legislación sigue sin cumplirse debido a la falta de voluntad política o simplemente porque los líderes políticos no ven la corrupción como un problema grave. Muchos gobiernos tratan de utilizar el hecho de que son signatarios de las convenciones internacionales y/o regionales contra la corrupción solo como una “vitrina,” sin un compromiso más serio de hacer mucho más para prevenir y controlar las prácticas corruptas. Podemos encontrar muchos estudios de casos en todo el mundo, de cómo, las leyes que promueven la transparencia y la rendición de cuentas a menudo son neutralizadas. Incluso leyes y/o iniciativas que han sido un producto colaborativo de la sociedad civil, la comunidad empresarial, las legislaturas y/o congresos y entidades de gobierno pueden ser anulados. A menudo, los presidentes o los primeros ministros no favorecen leyes y o iniciativas anticorrupción, pero si ocurren escándalos de corrupción que involucran a elementos de sus gobiernos, se firman o aprueban apresuradamente. Sin embargo, después, los gobiernos emiten reglamentos que niegan la mayoría de los aspectos de las leyes, haciéndolas prácticamente inservibles.
La inacción del gobierno, especialmente en los países en desarrollo y en transición, ha abierto oportunidades para que las organizaciones multilaterales y la comunidad internacional de donantes apoyen una amplia variedad de programas orientados a mejorar la gestión del sector público (sistemas integrados de gestión financiera, reformas al servicio civil, introducción de tecnología de información y comunicación en el gobierno, la modernización de la administración de impuestos y las agencias aduaneras), a promover transparencia y rendición de cuentas (legislación sobre acceso a la información, gobierno abierto, reformas judiciales, reformas de adquisiciones, capacitación de fiscales, fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil, capacitación de periodistas). Además, los donantes han ayudado a las organizaciones de la sociedad civil a nivel nacional y local a movilizarse contra la corrupción, animar a los ciudadanos a involucrarse en el monitoreo de la acción gubernamental y a abogar por reformas para combatir la corrupción.
Aunque se necesita más investigación y análisis empírico para evaluar el impacto de todas estas iniciativas, los resultados iniciales parecen mixtos en el mejor de los casos (ver también el trabajo de CGD y de Berthin). Se pueden encontrar ejemplos de programas e iniciativas que tuvieron éxito al principio, pero que fueron socavados por los gobiernos subsiguientes o por crisis y/o por restricciones económicas o políticas. Además, las estrategias y enfoques anticorrupción que buscan reducir las oportunidades de corrupción a través de reformas administrativas, sin afectar las desigualdades de poder, recursos y acceso, tienden a preservar los sistemas de corrupción, las oportunidades de captura del Estado y reproducen la exclusión política. El tímido compromiso de los gobiernos con la lucha contra la corrupción y, en algunos casos, la intimidación hacia los grupos de la sociedad civil debilita aún más la sostenibilidad de los esfuerzos. De igual forma, muchos políticos acusados de prácticas corruptas, o siguen en el poder y/o no han sido juzgados. Todos estos y otros hechos, apoyan la teoría del vaso medio vacío de la anticorrupción.
Técnicamente existe evidencia para apoyar ambos argumentos. Sin embargo, lo indiscutible es que las prácticas corruptas siguen siendo frecuentes en la actualidad y se ven motivadas por una serie de factores y prácticas institucionales, por factores económicos, políticos y sociales que no se ven afectados por reformas o la lucha contra la corrupción. Son divergentes entre los países y dentro de los países, y se manifiestan de muchas formas que son una parte intrínseca de contextos específicos, pero los síntomas en cada manifestación comparten algunas similitudes. Por ejemplo, la amplia autoridad y poder sin controles o contrapesos, el monopolio de los poderes y la discreción excesiva en el proceso de toma de decisiones generan oportunidades para las prácticas corruptas. Es muy probable que donde existe un exceso de normas, reglamentos y burocracia; donde hay falta de transparencia y rendición de cuentas y poderes no controlados relacionados con las decisiones de gasto público y el presupuesto; donde no hay controles o contrapesos sobre la provisión de bienes y servicios claves y en la extracción de recursos naturales, las prácticas corruptas tienen más probabilidades de estar omnipresentes.
Tenemos que ser francos también sobre las prácticas corruptas que prevalecen fuera del gobierno. En el lado de la sociedad civil, todavía existen algunas actitudes y prácticas sociales que impiden una acción y un control colectivo efectivo. Si desde este sector se promueve el cinismo sobre la confiabilidad del gobierno y el cuestionamiento de la honestidad y los motivos de los funcionarios, el resultado puede ser una amplia desconfianza en el gobierno, la falta de respeto por el estado de derecho, y la equivocada inclinación hacia propuestas populistas, nacionalistas y autoritarias. En tales circunstancias, es muy probable que los intereses individuales prevalecen por sobre los colectivos, y el fin justifique los medios. Si a todo esto se añade, la aplicación laxa de las normas penales y administrativas, las puertas hacia la sostenibilidad de prácticas corruptas se abren ampliamente. La gente creerá que pueden ignorar la ley con impunidad; o peor, perpetuaran la noción de que no hay confianza en la imparcialidad del sistema de justicia. Así, se preserva la noción perversa que la corrupción es una especie de igualador.
El análisis anterior es por su puesto una simplificación, pero ayuda a ilustrar los desafíos amplios que enfrentan las sociedades hoy en día cuando se trata de la corrupción. Además, los principales resultados políticos en el 2016 parecen señalar un retroceso para la gobernabilidad democrática en todo el mundo. Las elecciones ya no son consecuentes en términos de rendición de cuentas, y los estándares para los políticos y la vida política son tan bajos, que lastimosamente la corrupción en muchos lugares se ha convertido en algo sin importancia y en parte integral de la vida política.
Para empeorar las cosas, los regímenes autoritarios y las tendencias autoritarias están de regreso en muchos países alrededor del mundo. Para conservar el poder político, estos regímenes utilizan y alientan prácticas corruptas para recompensar a los simpatizantes y/o para cooptar a los opositores. Las relaciones cliente-patrón florecen en regímenes autoritarios, y las lealtades son impulsadas por el temor, la falta de opciones y/o simplemente por el desprecio de la cultura democrática.
Al final, ya sea autoritario o no, si el contexto político carece de sistemas adecuados de rendición de cuentas y transparencia, es más probable que las prácticas corruptas prevalecerán. Sin instituciones fiscalizadoras eficaces, organismos anticorrupción y control, y controles y contrapesos dentro de las instituciones del sector público, las prácticas corruptas prosperarán. Si además, la transparencia no se institucionaliza en la cultura del gobierno y como norma social, el riesgo de prácticas corruptas seguirá siendo elevado. Además, cuando los gobiernos toman decisiones en secreto, restringen los medios de comunicación y la libertad de prensa, y controlan la acción colectiva y los derechos de los ciudadanos, las oportunidades para las prácticas corruptas seguirán prosperando.
En las últimas décadas hemos aprendido algo sobre prácticas corruptas; son cometidas por los seres humanos, actuando solos o en concierto con otros, y afuera del escrutinio público. Es por eso que prefiero usar el término prácticas corruptas en cuenta de corrupción, porque necesitamos poner caras humanas detrás de los actos y hechos de corrupción. Muchos países han penalizado y / o sancionado como prácticas corruptas el soborno, el conflicto de intereses, el tráfico de influencias, el uso indebido de la información, la mala administración de los fondos públicos, el uso indebido de los recursos públicos, el fraude fiscal, la ilegalidad, la usurpación de poderes, la prevaricación, nombramientos por fuera de la ley, y el fraude entre otros. Lo sorprendente es que en otros países, no se ha penalizado todavía ninguna forma de prácticas corruptas.
Las prácticas corruptas son una conducta humana que generalmente implica la violación consciente de marcos legales o éticos, con el objetivo de obtener beneficios personales a expensas del interés común. Ocurren en el sector público y privado, aunque también se puede incluso argumentar que las prácticas corruptas han penetrado las mismas organizaciones e instituciones que dicen luchar contra la corrupción, como las organizaciones internacionales, los donantes, las organizaciones religiosas e iglesias, los medios de comunicación, los deportes, y organizaciones de la sociedad civil.
La agenda anticorrupción se ha expandido en las últimas décadas. Esto está claramente reflejado en la agenda de la 17a Conferencia Internacional contra la Corrupción. Creo que es positivo que se puedan construir colectivamente nuevos temas y soluciones, y también incorporar nuevos actores y aliados al esfuerzo anticorrupción. Sin embargo, todavía hay algunos asuntos pendientes que hay que abordarlos, que alimentan la raíz de las prácticas corruptas. Si no se abordan, éstos pueden socavar cualquier agenda futura contra la corrupción. Quisiera destacar tres temas clave que deberían ser prioridades en las agendas mundiales, nacionales y locales de lucha contra la corrupción:
- Medición del progreso de la lucha contra la corrupción: Durante la última década, se han realizado esfuerzos para tratar de medir la corrupción de forma más sistemática y científica, utilizando una amplia gama de metodologías. Todos estos esfuerzos han generado un importante conjunto de datos que han ayudado no sólo a perfeccionar la comprensión de las causas y la naturaleza de la corrupción, sino también y, lo que es más importante, a proporcionar a las organizaciones de la sociedad civil poderosas herramientas de promoción y control para combatir la corrupción. No obstante, a pesar de todo ese progreso, todavía no tenemos suficientes enfoques sistémicos de medición y basado en evidencia.
- Financiamiento político: Es importante reconocer que muchos países han comenzado a abordar los desafíos relacionados con el financiamiento de los partidos políticos. Sin embargo, hay nuevos desafíos que tienen que ver con el debilitamiento de los partidos políticos y con reconciliar, por un lado, la necesidad de dinero para apoyar la libertad de expresión y las campañas políticas competitivas y, por el otro, la posibilidad de que los donantes ricos injustamente puedan influir o corromper a los funcionarios electos.
- Legitimidad política: Igual que se puede hablar de “legitimidad democrática”, como un pilar sólido que hace de la democracia “la única alternativa,” la legitimidad política también puede ser importante, ya que la gente tiene que estar de acuerdo que no hay un conjunto alternativo de estructuras o instituciones, por afuera del sistema político, de toma de decisiones sociales legítimas y vinculantes. Como Beetham sostiene, “la legitimidad otorga a las decisiones gubernamentales autoridad moral.” Es la noción de que los gobernantes tienen el derecho de hacer leyes, y que esas leyes deben ser obedecidas. Más específicamente, comprende la creencia de que los que están en el poder tienen el derecho de tomar decisiones vinculantes porque: (1) son debidamente elegidos a través de procedimientos ampliamente aceptados; (2) ejercen el poder de una manera ampliamente aceptada y responsable; y (3) que las reglas que gobiernan el estado reflejan valores y normas ampliamente aceptadas. La legitimidad es lo que permite el cumplimiento de esas decisiones sin tener que recurrir a la fuerza o medios autoritarios. Como sugirió Easton, la legitimidad constituye una forma de apoyo “difuso” para un sistema político, una forma de apoyo que no tiene que ser ganada y/o forzada sino más bien se parte integral de las instituciones del sistema político y no de las personas que ocupan esas instituciones. Es más probable que un sistema político legítimo sea un sistema político más estable, así como un sistema más transparente y responsable. La legitimidad actúa como un amortiguador para amortiguar el sistema contra posibles golpes de insatisfacción a corto plazo con las políticas y el desempeño gubernamental. La legitimidad política promueve un comportamiento más colaborativo, ya que los ciudadanos y los funcionarios públicos tendrían más propensión a obedecer la ley y abstenerse de un comportamiento anti-sistema/clientelista/populista si creen que la fuente de la gobernabilidad democrática es legítima.
Así que este 9 de diciembre reflexioné como una manera de conmemorar el Día Internacional contra la Corrupción, sobre lo que está en la mente de muchos en estos días; el futuro. Una nueva administración en los Estados Unidos; la resiliencia de redes antidemocráticas en todo el mundo; la influencia global de Rusia siendo lubricada por una red de corrupción patrocinada por el Estado; la captura del poder por parte de personas y organizaciones antidemocráticas; la debilidad de las organizaciones internacionales; la normalización de ideales bajos en principios y/o de la mediocridad política; y la apatía cívica, la inacción y la decepción social arraigada. Sí, hay mucho que celebrar y conmemorar en el Día Internacional contra la Corrupción, pero no podemos darnos el lujo de no apuntar al verdadero blanco, mientras invertimos en celebrar un día del año, e ignorar los otros días y los otros años que tenemos por delante. Proteger cualquier progreso mínimo en la lucha contra la corrupción, y alentar a los jóvenes para que sean campeones de la anticorrupción y lideren un renovado esfuerzo, son clave en este momento, pero impulsar activamente la agenda política para abordar las causas raíz deber ser el objetivo principal. El nuevo conjunto de fuerzas y dinámicas que están comenzando a alinearse, sin duda desafiarán el statu quo anticorrupción. Si la comunidad anti-corrupción no actúa más estratégicamente, se arriesga a no tener ni si quiera un día del año para celebrar y conmemorar, incluso pequeñas victorias contra la corrupción.
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