Mientras pensaba en el tema de este artículo, sabía que quería que sea una reflexión sobre dónde está el mundo en anticorrupción. Quería enmarcarlo de manera diferente, así que elegí un título dramático, usando (ligeramente editado) y combinando los nombres de dos telenovelas populares. As the World Turns/Mientras Gira el Mundo fue una telenovela en los EE.UU. que se trasmitió durante 54 años consecutivos y Buscando el Paraíso fue una telenovela mexicana transmitida en 1993 por Televisa. Las telenovelas generalmente tratan de situaciones en una ciudad o país, y se caracterizan por el melodrama. Un elemento clave que define la telenovela es su naturaleza abierta y de serie, con historias que abarcan varios episodios. Cada episodio termina con una promesa de que la historia continuará en otro episodio, por lo que la audiencia espera ver expectante qué sucede con la historia y los personajes. Las varias historias de telenovelas ocurren simultáneamente, se cruzan y expanden. Un episodio individual de las telenovelas generalmente transcurre y cambia entre hilos de narrativas diferentes y concurrentes que pueden interactuar entre sí o ser totalmente independientes de una a otra. ¿Qué tiene esto que ver con la anticorrupción?
Episodio 1: Esfuerzos Anticorrupción del Norte al Sur
Hay algunos temas comunes en todas las telenovelas, sin importar si se produjeron en los EE.UU., en México o cualquier otro lugar — el amor perdido, los familiares que reaparecen después de haber estado perdidos mucho tiempo y, sí, también la corrupción. Sin embargo, a las audiencias de telenovelas, les gusta sus historias con todas las incógnitas resueltas y con finales felices— se hace justicia final o la impunidad termina. Hoy Netflix (por ejemplo con House of Cards) y otros medios de transmisión de este tipo están capitalizando el enfoque de telenovela y produciendo explícitamente contenido que centra su atención en la corrupción. Cuando comencé a trabajar en anticorrupción, la palabra “c” no era tan convencional y aceptada como lo es ahora. Además, la anticorrupción tenía un flujo direccional estándar del norte global al sur basado en la premisa que los sistemas democráticos más maduros del norte habían desarrollado herramientas, instituciones y mejores prácticas anticorrupción efectivas que podían servir como referentes y guía a los países del sur, que en general se consideraban menos desarrollados y estaban recién empezando a construir sus sistemas democráticos.
Hace tres décadas, organismos internacionales, donantes multilaterales y bilaterales, y organizaciones no gubernamentales del norte, iniciaron esfuerzos para ayudar a los países en el sur a mejorar la gobernabilidad y promover medidas anticorrupción. En esa coyuntura, la propuesta anticorrupción era innovadora y convincente, ya que la evidencia empírica demostraba que la corrupción desalentaba la inversión privada, limitaba el crecimiento económico e inhibía los esfuerzos de reducción de la pobreza. Además, los esfuerzos anticorrupción, principalmente financiados por el norte, iban a ayudar a identificar prioridades para combatir la corrupción, áreas de riesgo y políticas anticorrupción. Conceptos como rendición de cuentas, transparencia, impunidad, vigilancia, cumplimiento, y aplicación de leyes, entre otros, fueron transportados al sur y se tradujeron del inglés a varios idiomas y en algunos casos, a falta de una traducción convincente, se mantuvo y normalizó el uso de las palabras originales en inglés (accountability, compliance).
En los países democráticos más antiguos, la corrupción generalizada y sistémica era una enfermedad que, como la polio, se consideraba una cosa del pasado. Si bien en las sociedades del norte, su corrupción no se eliminó por completo, sus sistemas políticos encontraron una manera de transitar de una etapa de gobiernos predemocráticos en la que la participación electoral era limitada y el trabajo del gobierno en gran medida invisible para el público, a otra etapa de democracias más maduras, con procesos de política pública relativamente más transparentes. Esta era la experiencia relativamente exitosa que se exportaba al sur a través de programas de donantes, convenciones anticorrupción regionales y mundiales, y una gran cantidad de herramientas, métricas y campañas anticorrupción. Es importante reconocer que este esfuerzo ha producido un progreso significativo en la lucha contra la corrupción, así como en la colaboración entre el sur y el norte. Como resultado existe más conciencia mundial acerca de las consecuencias de la corrupción, más normativas y legislación anticorrupción locales, nacionales e internacionales, herramientas que se han adaptado y mejorado, crecientes mecanismos de rendición de cuentas, y más investigación, métricas, y evidencia. Desafortunadamente, a pesar de este progreso, la corrupción persiste.
Episodio 2: La Teoría del Péndulo – La Corrupción Retorna al Norte
La Teoría del Péndulo también se conoce en física como la ley del péndulo. Fue descubierta por Galileo en 1602, y describe el movimiento regular y oscilante de un péndulo por la acción de la gravedad y el impulso adquirido. La teoría ayuda a explicar las tendencias en cultura, política y economía, entre otras, y por qué estas oscilan entre extremos opuestos. Hoy no pasa un día en el mundo sin noticias sobre corrupción en los EE. UU., el Reino Unido, Australia, Francia, España y otras democracias más antiguas en el norte. Se puede encontrar historias y opiniones resaltando a la corrupción como la causa de tener gobiernos populistas, desigualdad, y un creciente comportamiento no ético por parte de oficiales electos y de gobiernos. Los conflictos de interés, el nepotismo, el fraude, el soborno, el enriquecimiento ilegal y la impunidad son palabras que, como un boomerang, han regresado a la lengua vernácula diaria en el norte.
A comienzos de las campañas anticorrupción, diferentes expertos e instituciones desarrollaron una variedad de definiciones de corrupción, pero lo que era común en estas definiciones era el enfoque en el papel del estado y sus relaciones con la sociedad. Joseph Nye definió a la corrupción como el “comportamiento que se desvía de las responsabilidades formales del oficio público (electo o nombrado) para incrementar la riqueza o estatus privado.” Hoy es más ampliamente aceptado que la corrupción sea vista como una transacción entre actores del sector privado y público a través de la cual se convierten bienes públicos colectivos ilegítimamente en ganancias privadas. Existe también un amplio consenso de que la corrupción no es una cuestión de cultura, sino de oportunidades e incentivos que están directamente relacionados con la fortaleza y resiliencia del entorno institucional de la sociedad. Como tal, la corrupción es un problema de gobernabilidad en todo el mundo, y no necesariamente un producto de una cultura particular.
El sistema gubernamental de pesos y contrapesos fue diseñado para asegurar que ninguno de los poderes del estado se haga demasiado poderoso. Por ejemplo, los redactores de la Constitución de los EE. UU. querían asegurar que los tres poderes de gobierno—legislativo, ejecutivo y judicial—compartan responsabilidades equitativamente, e incluyeron límites y controles en el poder de cada uno. Si bien su principal miedo no era necesariamente la corrupción, los redactores pensaron que un sistema de pesos y contrapesos protegería en contra de una tiranía asegurando que ninguno de los tres poderes se apropie de atribuciones más allá de las otorgadas. El Reino Unido, Francia y otras democracias más antiguas encontraron sus propias formas para promover la rendición de cuentas y evitar el abuso del poder otorgado para beneficio privado.
Si bien la corrupción no es endémica en muchas partes en el norte (ver mapa de percepciones y riesgos abajo), eso parece estar cambiando. Recientemente, hay creciente evidencia que muestra que los sistemas anticorrupción en el norte están en riesgo y muestran vulnerabilidades a varias formas de corrupción. Por ejemplo, en 2019, EE. UU. salió de la lista de los 20 países percibidos como menos corruptos de acuerdo con el informe de Transparencia Internacional sobre la Corrupción de 2019. Además, otro informe mostró una creciente frustración en la población con el abuso de poder en los EE.UU. Asimismo, según otro informe reciente, muchos gobiernos estatales en EE. UU. estarían plagados de corrupción. Lagunas en leyes de ética y de registro abierto, falta de hacer cumplir leyes vigentes, y procesos de compra opacos son ahora practicas más recurrentes. En consecuencia, en muchos estados, los riesgos de corrupción han incrementado en varias áreas. Por ejemplo, funcionarios locales que son capturados por intereses privados, corporativos y de lobbying; la mala utilización de fondos públicos; y la falta de servicios públicos (agua).
Además, en un caso histórico en 2016, la Corte Suprema de los EE.UU. anuló la condena del ex gobernador de Virginia Bob McDonnell, quien cuando era gobernador había aceptado $175,000 en obsequios y préstamos de un empresario que vendía píldoras de tabaco y otros productos. El empresario pidió ayuda al gobernador para convencer a las universidades públicas de Virginia que den una opinión positiva sobre los productos de su compañía, para que pueda obtener la aprobación de la Administración de Drogas y Alimentos. En este caso, la Corte Suprema falló que lo que hizo el Gobernador no era considerado “oficial” y, por lo tanto, no era culpable de un delito de corrupción. Mas recientemente, el último escándalo relacionado con los supuestos crímenes de corrupción del presidente de los EE.UU. y su administración, está generando más desconfianza sobre la rendición de cuentas y la transparencia en el gobierno, y los escándalos están exponiendo los límites de gestionar y procesar corrupción de alto nivel y desafiando a los sistemas de anticorrupción.
Del mismo modo, el Reino Unido ha bajado tres lugares en el informe de Transparencia Internacional sobre corrupción 2019. Asimismo, una evaluación de la Unión Europea al Reino Unido en 2018 encontró “serias debilidades en los sistemas de rendición de cuentas de altos funcionarios del gobierno– ministros, asesores especiales y funcionarios públicos de alto rango.” Un reciente estudio sobre prácticas empresariales en el Reino Unido también resalta un creciente problema de corrupción. En Francia, el caso de tráfico de influencias contra el ex presidente Nicolas Sarkozy se centra en las afirmaciones de que Sarkozy aceptó pagos ilícitos para su campaña presidencial de 2007. Sarkozy no es el primer ex presidente procesado, su predecesor, Jacques Chirac, recibió una condena de dos años en 2011 por malversación y mal uso de fondos públicos cuando era alcalde de París. En España, un número creciente de políticos y líderes empresariales están terminando sus carreras en un lugar inesperado: tras las rejas. Casi 1,500 personas en España se enfrentaron a juicio por corrupción entre julio de 2015 y finales de 2016, según cifras oficiales. Alrededor del 70% fueron declarados culpables. De igual forma, el informe de Transparencia Internacional sobre sobornos de 2019 muestra que Australia no ha logrado mejorar su baja posición en el índice, lo que provocó llamados para establecer una comisión federal de integridad. Los sistemas de integridad y transparencia de Australia han sido criticados por su debilidad. Se reporta que las donaciones políticas no se divulgan en tiempo real y que no hay consecuencias por violar las reglas federales de cabildeo y el acceso a la información pública se ve socavado por demoras, costos y tasas récord de rechazos.
Episodio 3: Corrupción Grande en el Norte y Corrupción en el Sur – Se Refuerzan Mutuamente
Los esfuerzos anticorrupción en todo el mundo se han visto afectados negativamente por la creciente corrupción en el norte, y lo más importante por la incapacidad de sus sistemas para defenderse. Seamos claros, la base de la lucha contra la corrupción son instituciones, herramientas, prevención y hacer cumplir las leyes. Pero se trata también de dar un ejemplo y liderar con el ejemplo. La cultura de la integridad será tan fuerte o débil como la tolerancia hacia la corrupción. El informe anual 2019 sobre corrupción de Transparencia Internacional clasifica a los países y ofrece una imagen estática de cómo las personas perciben la corrupción en sus respectivos países en un momento dado. Como tal, si bien el índice es útil para comparar entre países, no puede captar la dinámica o todo el universo de prácticas corruptas activas en todo el mundo, en el norte o el sur. El Índice generalmente pone más énfasis en los desafíos del sur que en el norte y refleja más el efecto en la percepción de la gran corrupción que de la corrupción cotidiana. Para ser justos, Transparencia Internacional (y otros), publica otros estudios de corrupción complementarios que se enfocan en los sobornos transnacionales y la corrupción cotidiana relacionada con los servicios públicos.
En el norte la corrupción no se manifiesta necesariamente en policías que piden sobornos o la gente pagando sobornos para acceder a servicios. Si bien este tipo de prácticas corruptas existen y ocurren, la corrupción en el norte está más asociada con gran corrupción, a través de esquemas ilegales de financiamiento de la política y partidos políticos, sobornos de compañías, captura de políticos, fraudes de impuestos, y lobbying para influir decisiones. Después del escándalo de Watergate en los EE. UU., se aprobó la Ley de Prácticas Extranjeras Corruptas (FCPA sus siglas en Ingles) para considerar por primera vez que el soborno de funcionarios extranjeros con fines comerciales era ilegal. EE. UU. fue el primer país en adoptar este tipo de normas, y otros países siguieron su liderazgo. La FCPA sanciona a individuos y entidades por pagos indebidos a funcionarios públicos extranjeros y a emisores de valores en los EE. UU. que no prevengan o detecten pagos indebidos en sus libros y registros, y/o en sus sistemas de controles de contabilidad interna. La ley también le otorga al Departamento de Justicia la potestad de enjuiciar a compañías — domesticas o extranjeras – que usan el sistema financiero de los EE. UU. para sobornar, aunque la infracción pueda haberse llevado a cabo afuera de los EE. UU. Varios países han replicado el espíritu de la FCAP y prohibieron el soborno. Por ejemplo, la creación de la Convención Anti-Soborno de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD). Hoy, 36 países OECD y 8 países no-OECD han adoptado esta Convención. Asimismo, después de casos recientes de alto perfil, la Unión Europea (UE) ha tomado medidas para prevenir la corrupción en los fondos estructurales. Además, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF por sus siglas en Ingles), que investiga casos de fraude, corrupción y otros delitos que afectan los intereses financieros de la UE, concluyó 197 investigaciones en 2017 y recomendó la recuperación de 3.000 millones de euros al presupuesto de la UE.
En el sur, si bien los grandes escándalos de corrupción reciben la mayor atención, la corrupción cotidiana (conocida también como pequeña corrupción) es un desafío clave. Involucra a funcionarios gubernamentales de nivel medio o bajo que interactúan directamente con el público en la prestación de un servicio (salud, justicia, educación, seguridad, policía). La corrupción cotidiana es un reflejo de las prácticas locales, e implica el pago de relativamente pequeñas cantidades de dinero para acceder a un servicio, pero por lo general su daño es significativo para los sectores más vulnerables de la sociedad, pues daña las oportunidades de prosperidad, incrementa la desigualdad, crea desconfianza en las instituciones, e institucionaliza el circulo vicioso de la corrupción. Aunque se considera que la gran corrupción tiene un impacto más negativo en la economía, la corrupción cotidiana con un intercambio que implica una relativa pequeña cantidad de dinero, y otros costos no monetarios, representa, en agregado una cantidad sustancial de recursos. A menudo, la gran corrupción y corrupción cotidiana se refuerzan mutuamente y generan altas percepciones de corrupción y desconfianza. La comunidad global anticorrupción debe prestar atención a ambas.
Episodio 4: ¿Una Comunidad Global Anticorrupción como el Antídoto de la Enfermedad?
La corrupción está de regreso y con más fuerza y hoy no solo se percibe como un problema en los países en desarrollo del sur, sino también en los países desarrollados del norte. Es un problema global y localizado, y un problema de individuos y redes. El escándalo de los “Papeles de Panamá dio luz al hecho de cuan incrustada está la corrupción en el sistema global. La preocupación se centra en las consecuencias negativas de esta nueva tendencia y su impacto debilitante en la anticorrupción y la confianza institucional, los sistemas de justicia, el estado de derecho y otros aspectos de la arquitectura de la gobernabilidad democrática que han acompañado procesos de transformación en todo el mundo en las últimas cuatro décadas. Como lo sugiere la evidencia disponible, las reformas administrativas, de estado de derecho e institucionales ciertamente pueden desportillar la corrupción. Pero tales esfuerzos no son suficientes y tienen que ser complementados con esfuerzos más profundos y pedagógicos que se enfoquen en los individuos o las personas que eligen involucrarse en prácticas corruptas.
Si bien las prácticas de corrupción involucran a individuos, alianzas y asociaciones, en última instancia las prácticas corruptas son realizadas por seres humanos. Hoy hay más evidencia para clasificar las prácticas corruptas y muchos países han tomado medidas audaces para criminalizar varias formas de corrupción en sus respectivas legislaciones, tales como: soborno, conflictos de interés, tráfico de influencias, uso indebido de información, malversación de fondos públicos, fraude al fisco, exacciones ilegales, y nombramientos ilegales. Es más, el Capítulo III de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción alienta a los estados parte a “adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometan intencionalmente.”
Delinear los parámetros de las prácticas corruptas es un aspecto clave de la anticorrupción porque ayuda a determinar en qué medida la conducta y decisiones de las personas involucradas son realizadas conscientemente para infringir las leyes, normas y el marco ético, con el fin de obtener beneficio particular en perjuicio del interés colectivo. Si bien se pueden identificar las causas individuales de la corrupción, es también importante comprender la interacción y la sinergia entre ellas y cómo crean incentivos para el comportamiento corrupto, y así poder identificar soluciones para reparar las relaciones entre los gobiernos democráticos y los ciudadanos. La buena noticia, a pesar de las malas noticias, es que, en las últimas décadas, la colaboración entre actores del norte y del sur han producido resultados y evidencia estratégica para entender mejor las causas múltiples que explican la resiliencia y crecimiento de la corrupción en todo el mundo. Hay reflexiones estratégicas sobre lo que puede funcionar y lo que no funciona. Hoy los riesgos de corrupción están no solo en el sur, sino también en el norte y como tal se sabe que la estrategia de combate debe ser holística y tiene que involucrar a todas las fuerzas anticorrupción que puedan ayudar a combatir la enfermedad de corrupción donde sea que florezca.
A nivel macro, las principales causas de la corrupción son conocidas. Por ejemplo, el poder excesivo de los presidentes en los sistemas presidenciales; la falta de pesos y contrapesos en los sistemas presidenciales y parlamentarios; y la ausencia de control por parte de legisladores que les permite ser cómplices, incluso beneficiaros de las prácticas corruptas. Se sabe que los riesgos de corrupción incrementan cuándo, parientes, amigos y compinches de presidentes o primeros ministros tienen un papel en el gobierno con la aprobación de la legislatura, como ministros del gabinete, asesores, embajadores y para servir en la Corte Suprema y otras instituciones judiciales. Esto resulta no solo en procesos decisorios ineficientes y opacos, pero también en un sistema judicial sin la esencial independencia política. Además, donde hay una percepción creciente de impunidad para aquellos declarados culpables de corrupción, y una percepción creciente de que la gobernabilidad democrática ofrece más oportunidades que consecuencias para los corruptos, el sistema entero puede estar en riesgo de corrosión y se puede abrir rajaduras para que la corrupción florezca.
A nivel micro, sabemos que las prácticas corruptas no son como los desastres naturales causados por fuerzas naturales. Por el contrario, son seres humanos que deciden involucrarse en prácticas corruptas cuando son presidentes, primeros ministros, legisladores, ministros del gabinete, servidores públicos, miembros de organizaciones anticorrupción, representantes de organismos internacionales o regionales, representantes del sector privadas, o ciudadanos. Un reflejo a nivel micro es la corrupción cotidiana que involucra a funcionarios públicos de nivel medio y bajo que exigen dinero u otra moneda de intercambio para “acelerar” la emisión de licencias o documentos oficiales (pasaportes, licencia de conducir), por ejemplo, o para permitir acceso a escuelas, hospitales o servicios públicos. Esta práctica tiende a afectar la vida cotidiana de un gran número de personas, y más aún de las más vulnerables, normalizando un comportamiento justificado por la codicia y la necesidad; la codicia del servidor público para obtener ganancias indebidas, y la víctima que necesita recibir y/u obtener acceso al servicio. Pero hay otros factores que contribuyen. Uno es que los servicios públicos no cuenten con fondos suficientes, y otro es una gestión débil de la entrega de servicio. Ambos mantienen una atmósfera donde la práctica corrupta puede florecer.
Sin embargo, ninguna de estas causas potenciales de prácticas corruptas es suficiente para explicar la dinámica entera del problema. Es la sinergia entre las causas lo que produce la magnitud del problema y su resistencia a una solución sostenible. La tendencia a tratar la corrupción como un problema único e indiferenciado ha sido una debilidad en el análisis. La corrupción prospera en condiciones donde la rendición de cuentas y las instituciones son débiles, y donde hay una expectativa compartida de comportamiento corrupto. Promover un grado de vitalidad y resistencia en la lucha contra la corrupción requiere una cuidadosa atención tanto a instituciones como al comportamiento. Esto significa, entre otras cosas, construir instituciones nacionales, locales, regionales e internacionales más independientes que puedan proteger contra la politización, y ser más efectivas en la interpretación y actuación en favor de la gobernabilidad democrática. De igual forma, crear un sistema de incentivos en el gobierno, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales y regionales, que verdaderamente premie la integridad.
Ahora sabemos que el diseño e implementación de medidas anticorrupción sostenibles son innegablemente desafiantes tanto en el sur como en el norte. Puede implicar, no tanto una gama de nuevas políticas o instituciones, como nuevas formas de pensar. Sabemos que ningún país es inmune a la corrupción y que, si no se controla, puede erosionar la confianza de las personas en el gobierno y las instituciones democráticas. En las últimas décadas, tanto las democracias antiguas como las nuevas han hecho grandes esfuerzos anticorrupción. Pero una lección clave es que, como cualquier enfermedad epidémica, no hay una cura fácil para la corrupción. Sin embargo, un tratamiento exitoso puede hacer que la corrupción entre en remisión, lo que significa que todos los signos desaparezcan. La prevención, la vigilancia y la educación pueden mejorar significativamente las posibilidades de remisión. Sin embargo, esto es solo otra forma de decir que, aunque la corrupción es un problema profundamente arraigado en el comportamiento humano, reformas efectivas deben comenzar en un nivel igualmente fundamental; los seres humanos. A diferencia de hace cuatro décadas, hoy hay una comunidad mundial anticorrupción en el norte, sur, este y oeste activa, con más conocimiento, herramientas y lecciones, y hay países y sociedades que han logrado resistir los peores excesos de corrupción con considerable éxito. Esta es una plataforma sólida para seguir construyendo y lanzar la nueva agenda anticorrupción de próxima generación. La corrupción es a menudo como una telenovela que continúa, con giros y vueltas. ¿Cuál será el próximo episodio? ¿Tendrá un final feliz? ¿Parará el constante giro de la corrupción? ¿Terminará el paraíso y la impunidad para los corruptos? Espere el próximo episodio (continuará…).
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