Tuve el gran privilegio de participar en lanzamiento del Informe sobre Financiamiento de Partidos Políticos en El Salvador el Diciembre pasado. El proceso de preparar mi intervención y comentarios me permitió reflexionar sobre el progreso y los desafíos pendientes en la temática sobre transparencia en la política y los partidos políticos. Durante el 2018, en siete (7) países en América Latina se llevarán a cabo elecciones presidenciales, legislativas, y municipales, y todas ofrecerán insumos para analizar los sistemas de financiamiento de los partidos y su transparencia y rendición de cuentas. Si bien los sistemas de financiamiento son un objeto interesante de análisis y debate, creo que son solo un componente o un sub-sistema de un eco-sistema político y de gobernabilidad, más amplio y complejo. Por ello, el abordaje y análisis de la temática de transparencia y rendición de cuentas en la política es multidimensional, y pasa por analizar no solo temas de la dinámica misma, sino también otros temas relacionados al acceso de recursos, la captura de intereses y confianza en las instituciones democráticas. En última instancia, el marco de financiamiento de los partidos políticos no se puede pensar como un fin, sino más bien como un medio para fortalecer el proceso democrático y ayudar a recuperar la confianza en las instituciones democráticas.
De acuerdo al World Value Survey y otros estudios similares globales, en todo el mundo con muy pocas excepciones, la confianza en los partidos políticos se encuentra en un momento crítico, ya que la tendencia en las últimas tres décadas está en descenso. De acuerdo al Informe del Latinobarometro del 2017, la confianza en los partidos políticos en América Latina es la más baja de la lista de instituciones de la democracia en el año 2017. Sólo un 15% de los latinoamericanos confía en los partidos políticos. El mínimo que han alcanzado es 11% en el año 2003, el máximo fue 28% en el año 1997. El país que más confianza tiene en los partidos políticos en el 2017 es Uruguay con 25%, y el que menos es Brasil con 7%. La baja confianza en los partidos políticos coincide con la atomización de los sistemas de partidos que está teniendo lugar, así como con la crisis de representación y el desencanto con la política.
Complementando al Latinobarometro, el Informe de LAPOP/Vanderbilt muestra que la confianza en los partidos en América Latina es de 17.5%, con una escala del 7.5% en Perú a 35% en Nicaragua. Este nivel de confianza es el más bajo desde el 2004. De igual forma, este estudio muestra que desde el 2006, las personas que reportan ser miembros de un partido político en América Latina, ha bajado de 36% a 26% en 2017. Si al tema de desconfianza en los partidos se añade una persistente percepción de corrupción y la elevada desigualdad estamos ante un círculo vicioso perfecto cuyos elementos se alimentan entre sí, y como resultado final genera un malestar hacia la política, el sistema político, la democracia, y sus instituciones. Si bien, todavía se puede argumentar que una mayoría de la gente en América Latina prefiere la democracia a otras formas de gobierno, los últimos datos de LAPOP muestran que el promedio regional en favor a la democracia ha bajado en los últimos dos años. Esto sugiere, que la gente se ha hecho más cínica con su opinión hacia la democracia electoral. Una proporción sustancial de personas en América Latina no está particularmente satisfecha con el desempeño de la gobernabilidad democrática. Esta insatisfacción tiene sus raíces en una serie de factores, incluida la falta de controles y equilibrios, los procesos de decisión centralizados, la falta general de transparencia y rendición de cuentas en el proceso de toma de decisiones y la incapacidad general del sistema de gobernabilidad democrática para responder a las necesidades más básicas de la sociedad en áreas clave como la educación, la seguridad ciudadana y el bienestar social. Y si a todo eso se añade una percepción de que los partidos políticos son corruptos, que no representan intereses colectivos en favor de bienes públicos, y que a pesar de eso reciben cuantiosas cantidades de dinero público y privado, todo esto genera un nivel alto de ilegitimidad en los procesos democráticos.
In general, una hipótesis es que en América Latina los ciudadanos que perciben que sus gobiernos nacionales están produciendo una economía fuerte y oportunidades, reduciendo la corrupción, y ofreciendo seguridad, son más inclinados a apoyar sistemas democráticos y la política democrática, incluyendo su financiamiento. Lo opuesto también es otra hipótesis. Entonces más que confianza, el tema central es legitimidad. Elementos específicos de legitimidad en América Latina, como baja confianza en el sistema judicial, altas percepciones de corrupción e impunidad, alta inseguridad ciudadana, baja confianza interpersonal, altas percepciones de injusticias económicas, y opacos procesos de toma de decisiones, están mermando el apoyo óptimo al sistema de gobernabilidad democrática en general. Esto está ilustrado de forma sintética en la Grafica 1, que muestra una correlación entre ausencia de corrupción y niveles de representación. Cuanta menos corrupción más representación y vice versa.
El caso Odebrecht en América Latina, ilustra uno de los círculos viciosos. Este caso ha destapado una serie de debilidades no solo del sistema de financiamiento de partidos, sino del mismo sistema democrático. La constructora brasilera ha reconocido ante el sistema de justicia de Brasil que costeó campañas electorales de presidentes y candidatos en América Latina. Y que pagó sobornos por, al menos, 788 millones de dólares (680 millones de euros). Los candidatos favorecidos por la contratista supuestamente ejecutaban después un plan de obras públicas multimillonario. La telaraña que hizo posible estos crímenes, es compleja y obliga a analizar la resiliencia de los sistemas de financiamiento hacia los riesgos de corrupción, y su efectividad en transparentar aportes.
Los partidos políticos son el problema, pero no son el problema central. Reflejan más bien un problema más amplio y sistémico. La evolución de los sistemas de gobierno democrático, implica representación por un lado, y partidos políticos por el otro, y la puesta en marcha de medidas e instituciones electorales. En un sistema ideal, la ciudadanía otorga su voz a representantes para que estos aboguen por sus intereses. A cambio, los representantes tienen que tener la capacidad de agregar voluntades en la esfera civil para darles forma y contenido en la esfera política o de políticas públicas. Es decir, un círculo virtuoso.
Sigue siendo relevante el trabajo de Hans Kelsen, quien hace un siglo atrás observaba cómo las sociedades europeas se rendían antes gobiernos autoritarios y nacionalistas, y en defensa de la democracia reconocía que el principio ideal de la democracia se encuentra efectivamente en la antigua democracia directa. Sin embargo, para llevarla al terreno de la práctica en los Estados modernos era preciso aplicar un sistema representativo, las elecciones y los partidos políticos. Kelsen decía, “la democracia sólo puede existir si los individuos se reagrupan de conformidad con sus afinidades políticas, con el objeto de orientar la voluntad general hacia sus fines políticos, de manera que entre el individuo y el Estado se inserten las formaciones colectivas que, como partidos políticos, reasuman la igual voluntad de los individuos.”
Obviamente entre la visión ideal de Kelsen y la realidad actual de la mayoría de los sistemas políticos en el mundo, hay una brecha. El creciente nexo entre el financiamiento de los partidos políticos, los partidos políticos como organizaciones, la calidad de la representación, y una creciente percepción de exclusión, injusticia y desigualdad, está alimentando la creciente desconfianza de la ciudadanía no solo a los elementos específicos del sistema (partidos políticos, acciones del gobierno), sino también al creciente sentido de ilegitimidad de todo el sistema.
Si a esta ecuación se suma el factor de corrupción, las implicaciones futuras para la gobernabilidad democrática se vuelven adversas. La corrupción sistémica puede quitar legitimidad a la totalidad del sistema político, no solo a un funcionario, jefe de partido, política pública o personaje político. Más aún, cuando la ciudadanía percibe que el motivo principal de los partidos políticos para llegar al poder es satisfacer sus propios y estrechos intereses, un proceso democrático genuino puede convertirse en una lucha por el poder que socava políticas y programas y crea apatía en el electorado.
La corrupción y los sistemas débiles de partidos también pueden impedir la rendición de cuentas, más aún si los organismos de control y regulación no actúan porque han sido capturados por intereses especiales privados y por consideraciones políticas. La percepción de corrupción e impunidad generalizadas entre los líderes de los partidos políticos y sus afiliados también puede minar el desarrollo económico, y a menudo éste es un argumento importante que esgrimen las fuerzas no democráticas para justificar el derrocamiento de un gobierno democrático y debilitar aún más los sistemas existentes de partidos políticos.
En este contexto, importante resaltar que el dinero es un componente necesario en un proceso democrático, si este es abierto, transparente y se rige a marcos claros de rendición de cuentas. Existe una línea muy fina entre el dinero y la democracia, pues ambos son procesos complejos y complicados y es el objetivo de un sistema democrático asegurar que su relación, interacción y articulación sea transparente y efectiva. El dinero en la política o el financiamiento de la democracia no es por sí mismo el problema, sino los problemas nacen por cómo funcionan todos los elementos del sistema y se articulan entre sí; elementos como son la regulación o normativa, la efectividad de los órganos de control para hacer cumplir las normas, la cultura de rendición de cuentas y transparencia de los partidos políticos, el monitoreo por parte de la ciudadanía, además de contar con un poder ejecutivo capaz y que rinda cuentas, un poder judicial independiente, una legislatura fuerte e independiente, y un sistema electoral que permita celebrar elecciones libres y justas.
Es decir, los vínculos entre el dinero y la política afectan la calidad misma de la gobernabilidad democrática, la representación como principio de organización política, y la imparcialidad y competitividad de los procesos electorales. Saber quién está detrás de los candidatos permite evaluar la coherencia del discurso de campaña y la conducta de los candidatos y facilita el descubrimiento de vínculos y compromisos (conflictos de interés), y conocerlos es útil al tiempo de votar durante el proceso electoral y durante la gestión de gobierno después de las elecciones.
Por eso es necesario una mejora continua de los sistemas de financiamiento político. Si bien se espera que los esfuerzos por reformar y mejorar los sistemas democráticos provengan del gobierno (el Ejecutivo, los legisladores, el sector de justicia), esto no necesariamente ocurre a menos que los gobernantes se sientan presionados por la ciudadanía. Razón principal por la cual el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en temas de financiamiento de los partidos políticos es crucial. Cuando en el 2010 en Estados Unidos la Corte Suprema de Justicia falló en contra de la Comisión Federal Electoral (FEC) en el caso de “Citizens United,” la corte categorizo a las donaciones políticas como una forma de libertad de expresión y por ende protegió a corporaciones, sindicatos e individuos en sus esfuerzos de financiar privadamente a los partidos políticos. Inmediatamente después del fallo, organizaciones de la sociedad civil como el Centro para la Integridad Pública, la organización Secretos Abiertos, el Consorcio Internacional de Periodismo Investigativo (ICIJ), y Global Integrity, entre otros, se convirtieron en actores clave para monitorear al financiamiento de la política en los Estados Unidos y también afuera de los Estados Unidos.
En América Latina vale la pena destacar esfuerzos tales como de los periodistas en México, Chile Transparente en Chile, Poder Ciudadano en la Argentina, y Accion Ciudadana en El Salvador, entre varios. América Latina ofrece un verdadero laboratorio de sistemas de financiamiento de la política. Está íntimamente relacionado con el sistema electoral, con la forma de gobierno y con la forma de hacer política de cada país. El trabajo de la sociedad civil es importante para llamar la atención no solo a las debilidades del sistema actual y los efectos negativos que está teniendo sobre la credibilidad de los partidos políticos, sino también sobre lo que está funcionando y puede seguir mejorándose. La sociedad civil puede desempeñar un papel constructivo en la vigilancia de la aplicación de las leyes y los reglamentos, en la verificación de si los partidos políticos están dando a conocer información apropiada y correcta y en hacer un monitoreo sistemático de las tendencias de gastos, ingresos y donaciones privadas. De igual forma tienen un papel educador hacia la ciudadanía, en temas de transparencia, rendición de cuentas, valores democráticos y el sistema de financiamiento.
Desafortunadamente, hoy la sociedad civil está funcionando en ambientes poco ideales. En muchos países, estas organizaciones están siendo contenidas y/o cooptadas por gobiernos más autoritarios. Además, vivimos en un mundo donde los medios de comunicación, principalmente la televisión periodística, y con más intensidad los medios sociales, son cada vez más fuentes principales y alternas de información y debate y de formación de percepciones y opiniones sobre temas de gobernabilidad, a su vez que los medios escritos y el periodismo investigativo están siendo cooptados o ya no tienen la misma audiencia de influencia. Si bien la televisión y los medios sociales pueden ser elementos importantes del sistema democrático, en los últimos años han tenido un efecto pernicioso en la política y, en particular en la política democrática. Por un lado, la televisión periodística se ha convertido en una especie de show con personalidades individuales que mueven la opinión, con grupos de individuos que monopolizan la opinión, o con gran contenido ideológico y/o polarizador. Por otro lado, los medios sociales se han convertidos en medios que promueven la opinión individual, el anonimato, trolls, el bullying o acosamiento, y debates complejos e ideológicos en límite de 280 caracteres. Mientras la realidad es más compleja, más ploma que solo negra o blanca y llena de matices, la televisión periodística y los medios sociales la simplifican y minimizan.
Al mismo tiempo, en la mayoría de los gobiernos democráticos, la ciudadanía se encuentra en una creciente etapa de división y escepticismo acerca de la posibilidad de la acción colectiva en el marco de la gobernabilidad democrática. No solo parece que se sienten menos conectados entre sí mismos, sino también que se sienten menos conectados con sus gobiernos. En la medida que la igualdad y las redes de protección social parecen más vulnerables, y la confianza en los gobiernos está tambaleando, existe también una falta de confianzas en la capacidad colectiva de influir en políticas públicas y en la realidad política. El resultado es una ciudadanía más polarizada y más heterogénea, más atomizada, y más reactiva que proactiva. Esto distorsiona el proceso político democrático, modificando su sentido real. Y una democracia mal entendida reduce aún más su legitimidad, y temas complejos como los sistemas de financiamiento de la política, son abordados desde una perspectiva simplista y altamente ideológica.
En un tema tan crucial para la democracia como es la transparencia en la política, el debate adecuado no se da. Nos encontramos en medio de tendencias discordantes; por un lado, el ideal de la política democrática que trata de tender puentes entre las fuerzas políticas y sociales y agregar voces, frente a una realidad actual que es cerrada y marcada por la opinión individual y la polarización.
Aunque no existe un sistema perfecto de financiamiento de los partidos políticos en el mundo, la experiencia y la evidencia sugieren que algunos enfoques con ciertos elementos pueden ser más efectivos que otros. Los políticos siempre van a buscar, encontrar y usar huecos por los cuales evadir los marcos legales y de control. No obstante, la dinámica del financiamiento de los partidos políticos ha sido y sigue siendo la de mantener un marco regulatorio balanceado y efectivo, que sea capaz de cerrar las principales grietas, al tiempo que vigila o maneja las irregularidades menores.
Esta reflexión me ha reconfirmado que abordar el tema de transparencia en la política deber ser un ejercicio amplio que permita enfocarse no solo en las partes individuales de un sistema, sino en el sistema con todos sus elementos. Es cierto, los sistemas de partidos en todo el mundo hoy, se encuentra debilitados, debido a varios males que les aqueja, tales como la calidad de la dirigencia y liderazgo político y la gestión no transparente de los partidos. Los escándalos de corrupción que han afectado a los partidos, los bajos niveles de credibilidad y el desconocimiento de las labores que realizan suman a la desconfianza de los partidos. Pero un análisis más panorámico, puede también mostrar otros desafíos sistémicos. Por ejemplo, el efecto de los esfuerzos más amplios de transparencia y rendición de cuentas que se llevan a cabo dentro de las propias instituciones públicas, y cómo promueven (o no) una cultura de integridad en los gobernantes, representantes, partidos políticos, y organizaciones sociales.
¿Se puede destrabar todo esto y reconstruir y reconstituir un sistema viable? La respuesta corta y simple es sí. Si nos enfocamos en los sistemas de financiamiento de la política, se puede seguir trabajando temas como límites, tanto para las donaciones privadas, como para el financiamiento público; coordinación y articulación entre entes de control, tales como los tribunales electorales, contralorías o cortes de cuenta, superintendencias de bancos o su equivalente, y oficinas de impuestos; más transparencia financiera con reglas/normas que obliguen a los partidos políticos, candidatos y otros actores políticos a revelar las fuentes y/o el uso de sus recursos económicos; mejorar y promover normas que nivelan el horizonte para la participación de mujeres y jóvenes en la contienda política; y hacer cumplir sanciones. Durante las pasada década ha habido un progreso significativo no solo en el fortalecimiento de los sistemas de financiamiento, sino también en el conocimiento y evidencia a través del análisis, sistematización, y la comparación de sistemas de financiamiento de los partidos políticos en América Latina, y también existe recomendaciones, herramientas, y análisis con enfoque de género. Es una buena plataforma para seguir construyendo y edificando la siguiente plataforma.
El tema de la transparencia y la rendición de cuentas no sólo tienen que ver con las dimensiones políticas y jurídicas, sino también con la esfera civil y cívica. A veces se descuida el factor ciudadano de la transparencia en la política, como si este fuese un actor pasivo de estos procesos. Sin su actuación la transparencia y la rendición de cuentas son incompletas. No es solo la ciudadanía aislada, que vota, critica, denuncia y demanda, sino también la ciudadanía que se integra, se organiza, participa informada, vigila y propone. Y el escenario de actuación no es solo el nacional o donde está el epicentro del poder político, o donde se agregan voces e intereses. Hoy en día, debido a las complejidades de las sociedades, el espacio de actuación necesita ser más pequeño, más cercano a la gente y sus necesidades. Entonces, repensar los modelos políticos, y las formas de hacer a la política más transparente, y mejorar la transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticas, implica también pensar en una agenda de reformas más sistémicas y amplias, pero realistas y priorizadas. Si a sistemas disfuncionales, se les quiere dar medios y herramientas incompatibles, los círculos viciosos simplemente se sustentarán.
Es decir, la falta de transparencia en la política y los partidos políticos es un síntoma de una enfermedad más grave. De ahí que la agenda de reforma debe ser más amplia, innovadora y sistémica. Hay que analizar cómo destrabar presidencialismos multipartidistas inefectivos; cómo descentralizar el poder político y fiscal de para fortalecer la gobernabilidad local; cómo crear pesos y contrapesos institucionales de tal forma que el Ejecutivo no sea el único que pueda decidir; cómo re-insertar en el lenguaje cotidiano valores éticos y democráticos; cómo articular políticas públicas de tal forma que respondan a las necesidades reales; cómo asegurar que más mujeres y jóvenes accedan al poder a través de elecciones;y cómo distribuir los riesgos políticos, de tal forma que una crisis no ponga en riesgo a todo el sistema.
Como lo plantea la experta Delia Ferreira, no se trata de hacer todas las reformas a la vez, y de inmediato. A lo mínimo se tiene que elaborar una agenda de reformas secuencial, hecha a medida a la realidad de cada contexto. La agenda de reforma se tiene que deliberar, y lograr un consenso entre todos los actores relevantes no solo sobre las líneas concretas de acción, sino también sobre el para qué de las acciones de reforma. De lo contrario, cualquier intento de reforma para mejorar la transparencia en la política y los partidos políticos, cuan constructivos sean, no serán suficientes para desportillar el circulo vicioso o curar la enfermedad. Es decir, no solo necesitamos pensar en soluciones sistémicas y audaces, y hacerlas realidad, sino debemos seguir mejorando los elementos del sistema que están funcionando y arreglar aquellos elementos que no están funcionando. De seguro que después de las siete (7) elecciones que están programadas para el 2018 en América Latina, tendremos otros insumos para seguir esta conversación.
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