Desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano en 1972, los esfuerzos tanto para reducir el cambio acelerado ambienta y promover desarrollo sostenible han logrado la proliferación gradual de instituciones globales, regionales y locales. En 1992, cuando se celebró la primera Cumbre de la Tierra para discutir el miedo ambiente global, habían más de 900 instrumentos legales directamente o indirectamente relacionados con la protección del medio ambiente. La Cumbre de las Américas de 1996 en Santa Cruz-Bolivia y su respectiva declaración también abordó el tema de desarrollo sostenible. La Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible – o Rio+20 – se llevó a cabo en Rio de Janeiro, Brasil, del 20-22 de junio del 2012, que entre otros produjo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODSs), y el documento final llamo a integrar estrategias de resiliencia en las política sociales, ambientales y económicas. La resiliencia se convirtió en una clave asociada con vulnerabilidad y riesgo. Cuarenta y seis (46), 26, 22 and 6 años después de estos importantes eventos, ¿cómo están enfrentando las políticas de desarrollo sostenible los desafíos y oportunidades en resiliencia, y donde en la ecuación esta la gobernabilidad democrática?
Sobre Gobernabilidad y Resiliencia
Primero, gobernabilidad es un concepto amplio que incluye no solo gobierno, sino también las varias normas, reglas e instituciones a través de las cuales se administra la autoridad en un país. Como argumentamos en un anterior artículo, en la medida en que más países empezaron a elegir sus gobiernos democráticamente, la gobernabilidad se hizo más que el ejercicio de la autoridad. En sí, el énfasis y las expectativas cambiaron hacia la efectividad, eficiencia, transparencia y la rendición de cuentas del ejercicio de la autoridad. Esto se reforzaba con dos premisas de la gobernabilidad democrática: 1) que las elecciones democráticas legitiman la transferencia del poder ciudadano a un “guardián del gobierno temporario;” y 2) que las elecciones democráticas son competitivas de naturaleza y producen ganadores que convencieron a la mayoría necesaria de votantes que ellos tenían la mejor fórmula para administrar el poder en una forma efectiva, eficiente, responsable y transparente.
Como tal, la gobernabilidad democrática es la forma en que una sociedad se organiza a sí misma para tomar e implementar decisiones, logrando entendimiento mutuo, acuerdos y acciones. Tiene mecanismos y procesos para que los ciudadanos y los grupos puedan articular sus intereses, mediar sus diferencias y ejercer sus derechos y obligaciones legales. Son las reglas, las instituciones y las prácticas las que establecen límites y brindan incentivos para individuos, organizaciones y empresas. La gobernabilidad democrática, incluidas sus dimensiones sociales, políticas y económicas, opera en todos los niveles de la empresa humana, ya sea el hogar, la comunidad, el municipio, la nación, región o el planeta.
En segundo lugar, la resiliencia es un concepto que ha evolucionado y continúa haciéndolo. Según la ODI, el pensamiento de resiliencia surge de diversos orígenes y sectores, incluidos la psicología, la ingeniería, los sistemas socio-ecológicos y socio-políticos. La resiliencia se refiere a la habilidad y la capacidad de un sistema para anticiparse, absorber y adaptarse a una serie de diferentes eventos demoledores (tanto naturales, como humanos), y capaz de recuperarse más rápidamente y emerger más fuerte de estos eventos. Los sistemas, al igual que las sociedades y las comunidades, se ven constantemente desafiados a ser resilientes y estar preparados para responder a uno o múltiples riesgos. Una pregunta clave es comprender claramente los factores que contribuyen a los riesgos y los medios disponibles o la falta de los mismos para responder a un amplio grupo de riesgos en evolución. De hecho, aquí es donde la gobernabilidad democrática y la resiliencia se cruzan.
La Dinámica de la Gobernabilidad Democrática Local y Resiliencia
Si bien las instituciones, estructuras y normas pueden ayudar a mejorar la resiliencia, por sí mismas no son suficientes. Las políticas, la participación de la comunidad y la participación activa de los votantes, así como la transparencia y la rendición de cuentas pueden ayudar a fortalecer las capacidades resilientes. Las instituciones de gobierno receptivas y responsables son fundamentales para la resiliencia. Sin embargo, no todos los sistemas de gobierno están equipados para superar los factores de riesgo. Si bien las estructuras de gobernabilidad nacionales y globales continúan avanzando en áreas relacionadas con la resiliencia y la sostenibilidad, los gobiernos subnacionales emergentes se encuentran cada vez más en el centro de la resiliencia y la sostenibilidad. Según un nuevo informe, el 55% de la población mundial vive ahora en ciudades urbanas, un porcentaje que se espera que aumente al 68% para el año 2050. No solo hay un cambio de personas que se mudan de áreas rurales a urbanas, sino que como argumentamos en un artículo anterior, la relación entre las áreas urbanas y rurales también está evolucionando; las fronteras entre los dos se vuelven cada vez más borrosas, y son cada vez más interdependientes. Además, si bien se estima que para 2030 habrá 43 megaciudades en todo el mundo con poblaciones de más de 10 millones, hoy 33 centros urbanos de tamaño similar en la actualidad y solo 10 en 1990, el crecimiento de ciudades intermedias (500,000-1 millón, y 300,00-500,000) para el 2030 tendrá un promedio de 33% según las últimas estimaciones de UN-DESA.
Dado el rápido ritmo de la urbanización y su impacto en los medios de subsistencia, el espacio subnacional y local es clave para comprender la resiliencia y la gobernabilidad democrática, y para diseñar e implementar estrategias de políticas sociales, económicas y de bienestar ambiental localizadas. Los gobiernos subnacionales tienen un efecto importante en la vida cotidiana de las personas. Debido a la proximidad con la ciudadanía y las comunidades, los gobiernos subnacionales deberían ser más receptivos a las necesidades, solicitudes y demandas de los ciudadanos y / o grupos que los gobiernos nacionales. El nivel subnacional (estados, provincias, departamentos, municipalidades, condados, parroquias, distritos) es el espacio ideal para que la sociedad civil no solo se movilice para ayudar a mejorar las políticas públicas, sino también para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. El nivel de legitimidad de los gobiernos subnacionales es también un factor clave para gestionar los riesgos y promover la resiliencia. Si bien la mayoría de los gobiernos subnacionales de todo el mundo eligen ahora su liderazgo ejecutivo y legislativo, la legitimidad para los oficiales locales electos ahora también es producto del desempeño y la capacidad. Por lo tanto, la calidad de la gobernabilidad subnacional es fundamental para las políticas de resiliencia.
Más que en el pasado reciente, la prosperidad en el espacio subnacional es importante para fortalecer la cohesión nacional. En las últimas dos décadas, las ciudades se han convertido cada vez más en actores económicos globales. No obstante, los sistemas de gobierno subnacional muestran un universo diverso en materia de desempeño. En muchos aspectos, las deficiencias de las arquitecturas de gobernabilidad subnacional afectan adversamente la resiliencia, y las simetrías o asimetrías de poder, voz e influencia moldean la capacidad para enfrentar los impactos y pueden permitir y / o restringir la resiliencia. La persistente inercia institucional, las tendencias a enfoques de arriba-abajo y centralizados, y el grado de descentralización también pueden influir en la capacidad de responder a los desafíos y oportunidades de la resiliencia y planificar de manera efectiva la adaptación.
Estrategias y Enfoques
Las estrategias y enfoques para mejorar la gobernabilidad local para la resiliencia han sido parte de las acciones y esfuerzos de las últimas décadas. El pensamiento sobre la gobernabilidad de la resiliencia más allá de la dimensión ambiental es un área académica y de práctica nueva, pero en crecimiento. El pensamiento de resiliencia, tal como se aplica a la gobernabilidad local, también destaca nuevas áreas e interacciones complejas de sistemas socioeconómicos y políticos, que requieren un enfoque diferente del pensamiento convencional. El mes pasado, tuve el honor de asistir y participar en el Noveno Foro Global Acerca de la Resiliencia y Adaptación Urbana en Bonn-Alemania, y estos fueron algunos de los temas de discusión entre los más de 400 participantes) y en las 37 sesiones. Los participantes en la conferencia provenían de más de 50 países e incluyeron funcionarios gubernamentales, representantes de organizaciones no gubernamentales, académicos y profesionales de la materia. Los debates y las discusiones se centraron en las formas de gobernabilidad que pueden apoyar mejor la prevención de riesgos y la construcción de resiliencia. Se hizo evidente que la resiliencia implica la participación de múltiples actores que pueden colaborar y contribuir a la naturaleza multisectorial y multi-jurisdiccional de los desafíos de la resiliencia. La conferencia también desafió a los participantes a repensar cómo la gobernabilidad y la resiliencia pueden responder a las complejidades y desafíos emergentes en el espacio local. Salí de la conferencia con cinco grandes conclusiones:
1. La resiliencia ya no se ve solo con un estrecho lente “ambiental.” La gobernabilidad, más específicamente la gobernabilidad multinivel, puede proporcionar puentes para articular las concepciones de mitigación y adaptación al cambio climático a menudo desconectadas y estrechas, y otros los esfuerzos en torno a la resiliencia. Comprender cómo funcionan los sistemas políticos y de gobernabilidad, y cómo los gobiernos locales y nacionales podrían adoptar un enfoque más integrado para lograr resultados sinérgicos en términos de resiliencia fue un tema transversal en la conferencia, aunque no siempre tan explícito.
2. La capacidad de los gobiernos locales para la resiliencia importa. Hubo algunas herramientas innovadoras presentadas. Sentí que había interés no solo en herramientas de diagnóstico o herramientas de evaluación de vulnerabilidad o riesgo, sino también dada la complejidad y la naturaleza a largo plazo de la resiliencia, el interés en las métricas para monitorear y evaluar la resiliencia, la capacidad y la gobernabilidad local.
3. El hecho de que varios alcaldes asistieron a la conferencia también señala el nuevo e importante papel emergente de los gobiernos locales en el tema, con su propia diversidad, oportunidades y desafíos. Escuchar un número de experiencias en diferentes contextos con los gobiernos locales fue un valor agregado para comprender la dinámica y los desafíos de la gobernabilidad local y la resiliencia, y proporcionó insumos para los enfoques y estrategias.
4. Los enfoques integrados y transversales son clave para mejorar la gobernabilidad democrática local y promover la resiliencia. Las decisiones e inversiones deben realizarse de forma tal que tomen en cuenta las necesidades específicas de las ciudades (en servicios públicos, transporte, infraestructuras, vivienda), y en el entendimiento de que las demandas continuarán evolucionando a medida que su población crezca y los datos demográficos cambien. Debe haber una visión y estrategias a largo plazo que sean producto de la participación y participación ciudadana.
5. Aunque fue más implícito que explícito, la dimensión de resiliencia y la gente propuesta en el Informe sobre Desarrollo Humano 2014 del PNUD fue un tema clave. Como tal, la infraestructura por sí sola no previene automáticamente los riesgos ni contribuye a la resiliencia. Más bien, invertir en las personas y sus comunidades, favorecer las políticas de desarrollo humano y centrarse en las fuentes sistémicas y persistentes de vulnerabilidad podrían ayudar a abordar las causas estructurales. El enfoque en la dimensión de las personas también saca a la luz cuestiones clave como la participación de los ciudadanos, la demanda social para rendir cuentas, y las alianzas como elementos importantes de valor agregado para los enfoques resilientes.
Mirando hacia el Futuro y Seguir Adelante
El Noveno Foro Global Acerca de la Resiliencia y Adaptación Urbana ofreció una variedad de nuevas ideas para trabajar en temas de gobernabilidad democrática local y resiliencia, tanto en temas teóricos/académicos como en la dimensión más práctica. Si bien existen varios ejemplos de ciudades que abiertamente están promoviendo estrategias de resiliencia y compartiendo, incorporando y adaptando mejores prácticas, todavía estamos frente a un problema político complejo y multidimensional. Dada la centralidad de la reducción de la pobreza y la desigualdad en la agenda urbana — y la necesidad de instituciones sólidas de gobernabilidad democrática y políticas sólidas que aborden cuestiones de equidad, medio ambiente, energía y las necesidades de los pobres — temas como la gobernabilidad, desarrollo institucional y mayor rendición de cuentas y transparencia ocuparan un lugar prominente en cualquier estrategia que tenga como objetivo promover el medio ambiente y el desarrollo sostenible en las ciudades. Aunque sigue habiendo escasez de trabajos que analizan sistemáticamente cómo los diferentes enfoques locales navegan en las dimensiones de políticas públicas y de la misma política en relación con la gobernabilidad y resiliencia, y cómo abordar las condiciones políticas más amplias que influyen en las posibilidades de construir resiliencia a nivel local. Varios países están implementando procesos de descentralización política, permitiendo elecciones y el empoderamiento de actores locales para tomar decisiones relacionadas con temas que afectan sus vidas. Si bien los procesos de descentralización y la gobernabilidad descentralizada son procesos técnicos, ante todo son políticos y requieren un conjunto gradual pero sistémico de reformas encaminadas a transferir responsabilidades, recursos y autoridad de arriba hacia abajo.
La pregunta clave es ¿cómo puede la gobernabilidad democrática local garantizar el desarrollo sostenible en el contexto de los recursos limitados, la pobreza y la desigualdad, la degradación ambiental y el cambio climático? Se debe prestar atención al fortalecimiento de la capacidad institucional y al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local. La discusión debe ir más allá de simplemente analizar el papel del Estado para facilitar el desarrollo sostenible, y estratégicamente explorar opciones de políticas para mejorar la prestación de servicios, reducir riesgos y gestionar y promover la resiliencia. Esta estrategia localizada debería enfocarse no solo en instituciones estatales o públicas sino también en organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y las instituciones académicas. Tiene que tener un enfoque que combine la promoción de la gestión del conocimiento, la colaboración entre prácticas y la asignación estratégica de recursos. Al mismo tiempo, se debe dar prioridad a la comprensión de las intervenciones locales con el objetivo explícito de determinar su importancia y su contribución a los niveles globales, regionales y transfronterizos.
Los gobiernos locales ya han comenzado a invertir en resiliencia. Varias ciudades han diseñado y están implementando planes de resiliencia. Con el fin de promover y comprender aún más el vínculo estratégico entre la gobernabilidad democrática local y la resiliencia, cinco (5) corrientes amplias de políticas pueden servir como puntos de entrada para la investigación futura y las estrategias operativas. Estas son:
- Marcos constitucionales y normativos (implementación e impacto de medición, incluidos los procesos de descentralización);
- Diseño institucional (presencia y ausencia del estado, organización territorial, capacidad de diferentes niveles de gobierno, coordinación, innovaciones, alejamiento de sistemas altamente centralizados);
- Transparencia y rendición de cuentas (regulación, control, gestión de riesgos, acceso a la información);
- Entrega de servicios (diseño, implementación y medición); y
- Intermediación y participación (diálogo político, partidos políticos, sociedad civil, auditoría social).
Sin embargo, estas corrientes amplias de políticas no son el resultado de procesos de política lineales, sino que surgen a medida que nuevas ecologías de actores locales y partes interesadas crean coaliciones de liderazgo para mejorar la capacidad de prevención de riesgos y promoción de la resiliencia. La última forma y dinámica que esto tome dependerá en gran parte del contexto. No obstante, dada la complejidad y la escala de los desafíos, exige una estrategia de gobernabilidad integrada, multisectorial y multi-escala que involucre a los gobiernos locales, regionales y nacionales. Con este fin, se necesitarán nuevas formas de gobernabilidad democrática local, y experimentación de manera que permitan que emerjan y lideren coaliciones más amplias de agentes de cambio locales. Como se ilustra en la Gráfica 1, el pensamiento de resiliencia debe traducirse en pilares operativos para los gobiernos locales, que incluyen conocimiento, diversidad, autorregulación, integración y adaptabilidad.
En otro artículo previo se mencionó que como cualquier otro ecosistema, la gobernabilidad democrática es un agregado orgánico de sub-sistemas y otros elementos. En principio, la gobernabilidad democrática promueve la cooperación entre actores del Estado y no estatales, y tiene como objetivo formar una agenda de políticas públicas inclusivas, y con soluciones sostenibles. La gobernabilidad democrática es también un medio para contrarrestar los intereses estrechos, y así expandir las oportunidades, y traducir las políticas y la política a cambios sociales más amplios.
En la práctica, sin embargo, la gobernabilidad democrática es difícil de lograr, articular y sostener a través del tiempo. El compromiso cívico es necesario para que la gobernabilidad democrática crezca y se arraigue y provea energía para mantener viva la atmósfera de gobernabilidad democrática, incluyendo el crecimiento y expansión de la participación ciudadana activa. La intensidad del compromiso cívico promueve la rendición de cuentas y la transparencia de la política y las políticas públicas. Como tal, la plataforma institucional básica debe basarse en individuos que no sólo estén dispuestos a participar activamente solos o como grupo e invertir recursos (dinero, tiempo, conocimiento) para sostener el ecosistema, sino también en individuos que creen que los beneficios que obtienen al participar en el ecosistema superan los costos de los recursos que invirtieron en esa tarea.
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