Un artículo recientemente publicado en abril del 2019 argumentó que una creciente y cada vez más extendida creencia que los países de América Latina y el Caribe son gobernados para el beneficio de “pocos” y no así los “muchos” sugería que la legitimidad de las instituciones estaría en declive. Usando datos del último Latinobarómetro, el articulo adelantó la idea de que debido a que la gente cree que las normas son injustas, hay más probabilidad de que no cumplan con ellas. Según el artículo ninguna legitimidad sobre normas significa no cumplimiento. Si bien algunos datos pueden mostrar una correlación y respaldar esta conclusión, la legitimidad esta entrelazada con las dinámicas de la rendición de cuentas y la gobernabilidad democrática. La legitimidad no es unidimensional. Por el contrario, la interacción de la legitimidad, la rendición de cuentas y la gobernabilidad es una empresa multidimensional, que continúa evolucionando no solo en América Latina y el Caribe, sino en todo el mundo. La legitimidad es solo un ingrediente de los resultados, procedimientos y relaciones en un espacio sociopolítico democrático. ¿Cómo podemos analizar y medir la legitimidad al final de la segunda década del siglo XXI?
¿El Final de la Autoridad Democrática y el Comienzo de Leviatán?
El año 2000, al comienzo del nuevo siglo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) organizó el Foro para el Futuro y patrocinó una serie de conferencias acerca de la temática “Gente, Naturaleza y Tecnología: Sociedades Sostenibles en el Siglo XXI.” Esta serie de conferencias consideró cuatro áreas clave de la actividad humana: tecnología, economía, sociedad y gobierno. Las conferencias exploraron posibles evoluciones de estos elementos y analizaron diferentes escenarios potenciales e implicaciones para las políticas públicas. Una predicción clave que surgió como un tema transversal en todas las conferencias, fue que en el siglo XXI se esperará que muchas partes del mundo experimenten rupturas radicales con los patrones institucionales y de comportamiento que sustentaron las tradiciones de gobierno de los siglos XIX y XX. El argumento estableció que la familia, las empresas, las organizaciones sociales, las comunidades y las instituciones públicas serían afectadas por un cierto grado de ilegitimidad en el ejercicio de la autoridad.
En su análisis de las macro tendencias en gobernabilidad, Wolfgang Michalski, Riel Miller and Barrie Stevens, miembros de la Unidad Consultiva de la Secretaría de la OCDE advirtieron a los participantes de las conferencias sobre las tendencias contrarias que surgirían en respuesta al nuevo orden y dinámica de la gobernabilidad emergente, como un intento de conservar el statu quo de poder en un mundo más dinámico impulsado por la tecnología, nuevos patrones y aspiraciones económicas, y nuevas expectativas para el gobierno y la sociedad. Por ejemplo, a nivel macro predijeron las tensiones exacerbadas entre una agenda global para la gobernabilidad y la agenda nacional, y una creciente defensa de valores nacionales más conservadores contra los valores globales más liberales. En el nivel micro, predijeron una resistencia a adoptar modelos de gobernabilidad local descentralizada y la defensa de los “privilegios sólo masculinos” tradicionales. Argumentaron que estos eran algunos de los factores internos y externos que desafiarían la legitimidad en el siglo XXI.
En retrospectiva, el análisis de la OCDE dio en el blanco. De hecho, casi dos décadas en el siglo XXI y la situación de la gobernabilidad a nivel mundial y nacional parece incierta y en constante cambio. Vemos cómo la confianza en la mayoría de los sistemas de gobierno ha disminuido y ha afectado los niveles necesarios de legitimidad. Como hemos visto en países como Brasil, EE. UU., Filipinas y el Reino Unido, por mencionar solo algunos casos, las contra tendencias gozan de un apoyo relativo, particularmente entre aquellos grupos que sienten que están perdiendo con la nueva dinámica de gobernabilidad más liberal y diversa. Hay importantes bolsas de personas que están dispuestas a apoyar la preservación de las formas tradicionales de gobernabilidad y las estructuras de autoridad, o incluso a apoyar el regreso de estas estructuras. Para Amartya Sen esto sería equivalente a una reducción en las libertades reales que la gente disfruta, que fueron ganadas con gran esfuerzo en las últimas décadas. La parte más paradójica es que elecciones democráticas han creado una red de protección para legitimar las contra tendencias. Desde esta perspectiva, el mensaje de los que están en el poder o aquellos que ostentan el poder es que el cambio no es bueno, especialmente aquel que viene de afuera y que la influencia de elementos exógenos y extranjeros es perjudicial. En el discurso político de hoy, el miedo se ha convertido en un obstáculo importante para el cambio y para el surgimiento de formas de gobierno más innovadoras que se necesitan para responder de manera adecuada y eficaz a las nuevas circunstancias y dinámicas en las sociedades y comunidades. Como tal, el argumento populista y su retórica se usa para justificar un gobierno fuerte y nacionalista, y con frecuencia promoviendo outsiders que trafican mensajes anti sistema y anti innovación. Al mismo tiempo, se posicionan y proyectan como “salvadores.”
Desde esa perspectiva, el argumento se enfoca en la inefectividad del actual sistema, en defender contra fuerzas exógenas y evitar la “contaminación” de ideas no conservadoras o progresivas (inclusión, igualdad, justicia, gobierno descentralizado, transparencia y rendición de cuentas). De manera similar, la respuesta política es preservar el estilo antiguo y lo que ellos creen son los elementos más tradicionales de la vida. Algunos datos y evidencia, sin embargo, demuestran todo lo contrario y muestran más bien un creciente sentimiento de pesimismo sobre el futuro, donde solo 1 en 3 personas cree que sus familias estarán en mejores condiciones en los próximos cinco años; solo 1 en 5 cree que el sistema está funcionando para ellos y el 70% desea cambio.
Legitimidad, Confianza, Rendición de Cuentas y Gobernabilidad
Habermas argumentaría que los resultados de las elecciones son solamente una licencia para asumir el poder gubernamental, y como tal crean una legitimidad parcial. Al interpretar el significado de las percepciones de la gente sobre el estado actual de la gobernabilidad democrática, una de las variables clave que aparece es el tema de la legitimidad, más en relación con el desempeño gubernamental. Los sistemas políticos legítimos son aquellos que pueden sostener el apoyo de los ciudadanos, las empresas y la sociedad civil. Del mismo modo que se puede hablar de una “legitimidad democrática,” como un bloque sólido que hace de la democracia “el único juego que importa,” la legitimidad del estado también puede ser importante, ya que la gente tiene que percibir que no hay otra alternativa de estructuras o instituciones capaces de usar la autoridad para tomar decisiones sociales vinculantes y que opera una responsabilidad institucional para rendir cuentas y dar ejemplo de rendición de cuentas. David Beetham argumentaría que la legitimidad “otorga a las decisiones gubernamentales una autoridad moral.” Es el sentido de que los gobernantes tienen el derecho de hacer leyes, y que esas leyes deben ser obedecidas. Más específicamente, este sentido comprende la creencia de que los que están en el poder tienen el derecho de tomar decisiones vinculantes porque: (1) son debidamente elegidos para ese cargo por procedimientos ampliamente aceptados, (2) ejercen poder de manera ampliamente aceptada y (3) que las reglas que gobiernan el estado reflejan valores y normas ampliamente aceptadas, incluyendo la rendición de cuentas.
La legitimidad es lo que permite a un Estado obtener cumplimiento de las decisiones sin tener que depender de la fuerza. Como argumentó Easton, la legitimidad constituye una forma de apoyo “difuso” para un sistema político, una forma de apoyo que no tiene que ganarse, sino que es inherente a las instituciones del sistema político en lugar de las personas que ocupan cargos en esas instituciones. La legitimidad actúa como un colchón para amortiguar el sistema contra la insatisfacción a corto plazo con la política y el rendimiento. Idealmente, la legitimidad debería generar un comportamiento más colaborativo por parte de sus ciudadanos, y es más probable que obedezcan la ley y se abstengan de comportamientos antisistema si consideran que las fuentes de esas leyes son legítimas, se cumplen, y hay consecuencias si no se cumplen.
La evidencia actual sugiere que el bajo nivel de legitimidad no es necesariamente la enfermedad, sino un síntoma de un problema complejo mucho más amplio que involucra a otros elementos de la gobernabilidad como la corrupción, la falta de confianza y la impunidad. Se puede argumentar que la falta de confianza en el sistema de gobierno se nutre de las altas percepciones de corrupción e impunidad. Y, viceversa, una percepción de corrupción e impunidad nutre la falta de confianza. A su vez, esto debilita la legitimidad y la sensación de que el gobierno es para “muchos.” Si regresamos al argumento de la creencia generalizada de que en los países de América Latina y el Caribe se gobierna para beneficiar a “los pocos” en lugar de “los muchos” en el contexto de otros indicadores de confianza institucional y personal, se da una correlación. La creencia de que el gobierno está beneficiando a unos pocos se nutre de bajos niveles de confianza en el gobierno, en el sistema de justicia, en la legislatura / congreso y en la confianza interpersonal, así como en la baja satisfacción con la democracia. De manera similar, se puede argumentar que los bajos niveles de confianza institucional y personal y la baja satisfacción con la democracia alimentan la creencia de que el gobierno es para unos pocos y no para muchos (Grafico 1).
Cuando los ciudadanos perciben y sienten que sus gobiernos son incapaces de administrar, sostener y expandir las oportunidades económicas, reducir la corrupción, garantizar la justicia y la rendición de cuentas, y brindar seguridad, es probable que el apoyo al sistema de gobierno democrático sufra. Los datos de LAPOP ya muestran esta correlación. Por lo tanto, si bien hay expectativas relativamente altas para las instituciones de gobernabilidad democrática en América Latina y el Caribe, la legitimidad del sistema en cuanto a si funciona para la mayoría es relativamente baja. Como argumenté anteriormente en un documento de trabajo, elementos específicos de legitimidad en América Latina, como baja confianza en el sistema judicial, altas percepciones de corrupción e impunidad, alta inseguridad ciudadana, baja confianza personal, altas percepciones de injusticias económicas, y los procesos de toma de decisiones opacos contribuyen a explicar el apoyo poco óptimo al sistema de gobernabilidad democrática en general.
De acuerdo al más reciente informe de Transparencia Internacional, con una calificación promedio de 44 sobre 100 por tres años consecutivos, América Latina y el Caribe continúan sin hacer serios esfuerzos en contra de la corrupción. Según el informe, algunos países han registrado progreso admirable en la lucha contra la corrupción, y mucho de ese progreso ha sido atribuido a mejoras en el sector justicia y en avanzar en investigaciones y juicios de casos de corrupción en contra de personas de alto perfil, incluyendo expresidentes. Sin embargo, todos los países de la región muestran altas percepciones en términos de impunidad. De acuerdo al Índice Global de Impunidad (IGI) 2017 del Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia (CESIJ) y la Universidad de las Américas Puebla (UDLAP) la impunidad es una norma en toda América Latina y el Caribe. El informe calculó el Índice de Impunidad basado en factores como la fortaleza institucional y otras condiciones estructurales para 69 países en todo el mundo — 19 de ellos en América Latina y el Caribe. Cerca de la mitad de los países en American Latina que fueron parte del estudio salieron con las peores calificaciones en impunidad.
Con niveles de percepción de alta corrupción constante, aumenta la desconfianza y los altos niveles de percepción de la impunidad refuerzan la noción de injusticia y desigualdad, mientras que la falta de confianza reduce el potencial de fortalecer o construir una comunidad de confianza. Si no hay confianza, es más probable que la colaboración no ocurra. Por ejemplo, ese sería el argumento para no pagar impuestos. Según Tom Tyler, las personas respetan la ley porque creen que el sistema de justicia es justo y que han sido tratados de manera justa. Las personas tienen más probabilidades de cumplir y obedecer la ley si creen que la ley se aplica de manera justa, no necesariamente debido a la posibilidad de un castigo. Las experiencias personales con la ley dan forma a la creencia general de que las autoridades legales son legítimas. Si las personas sienten que han sido tratadas injustamente por la policía o en los tribunales, es menos probable que tengan fe en el sistema legal. Si a esa fórmula se agrega la alta percepción del problema de la desigualdad, es menos probable que las personas tengan fe en el sistema de gobierno. Por lo tanto, desde una perspectiva individual, la clave para una mayor legitimidad es ver menos corrupción e impunidad, que las oportunidades se expandan, y que se incremente la voz en decisiones. Si no, esto puede poner en movimiento un círculo vicioso de desconfianza y una justificación para desconectarse del juego del cumplimiento y participar en el juego del incumplimiento o simplemente alejarse de ese sistema (esto explica parcialmente decisiones para emigrar).
Nuevas Comunidades Políticas y para Políticas Públicas y Legitimidad, Rendición de Cuentas y la Gobernabilidad
¿Qué se puede hacer para romper el círculo vicioso? Parte de la respuesta puede estar en diseñar mejores sistemas que puedan alojar y administrar las nuevas relaciones y expectativas emergentes entre la comunidad, la política y las políticas públicas. Eso implica mejoras en la capacidad de gobernabilidad y un cambio tecnológico, económico y social positivo, como medios para re-formar las comunidades políticas y de políticas públicas. Pero lo más importante es que el sistema y los actores, sus interrelaciones y los incentivos deberían ser recalibrados de alguna manera. Nunca ha habido un período en la historia con tantas democracias nuevas y antiguas, y estamos aprendiendo de su experiencia, de las debilidades en las leyes e instituciones y las lagunas en el estado de derecho. La legitimidad, rendición de cuentas y la gobernabilidad serán el resultado de profundas mejoras e innovaciones de múltiples factores y actores, y la efectividad de sus interacciones, y la capacidad de adaptación y resistencia de estas interrelaciones para adaptarse a los tropiezos y responder a circunstancias siempre cambiantes.
El imperativo claro es encontrar maneras de convertir los vínculos crecientes de la conexión global, nacional y local en una ventaja mutua en lugar de permitir lo que parece una tendencia demasiado evidente hacia una mayor polarización. El nivel de comunidad política que alcanza una sociedad refleja la relación entre sus instituciones políticas y las fuerzas sociales que la integran. La gobernabilidad implica, en gran parte, una capacidad para gestionar la multiplicación, diversificación y fortalecimiento de las fuerzas sociales, de tal manera que nutra y fortalezca el sistema comunitario democrático. Implica transformar a los individuos, a través de su participación en el proceso de toma de decisiones y forjar una visión común. Una comunidad de ciudadanos debe el carácter de su existencia a lo que sus miembros constituyentes tienen en común y, por lo tanto, no pueden ser tratados como una mera agregación de individuos. Como argumentarían Amartya Sen y Alain Touraine, la libertad y la oportunidad son, después de todo, bienes morales reales y muy importantes, y aunque intrínsecos, son centrales para todo el significado de la gobernabilidad democrática. Sin embargo, cultivadas como fines en sí mismas, siguen siendo cualidades rezagadas e incompletas. Su valor real, tanto colectivo como individual, depende de su mayor integración con otras capacidades. Solo cuando se conviertan en partes integrales de una red política más grande de compromisos y relaciones, la libertad y la oportunidad pueden alcanzar importancia.
Como se argumentó en un artículo anterior de esta serie, la gobernabilidad democrática en el siglo XXI es un sistema que se nutre de las interacciones locales, nacionales y mundiales. De la misma manera en que pensamos en nuestro medio ambiente, la gobernabilidad democrática es un ecosistema que será sostenible mientras sus recursos, como la legitimidad y la rendición de cuentas, no se agoten ni se utilicen incorrectamente. Si bien en los sistemas políticos democráticos las elecciones proporcionan un cierto nivel de legitimidad, en última instancia, de lejos el desempeño del gobierno y el uso del poder son una mejor medida de la legitimidad, la rendición de cuentas y la gobernabilidad. No hay una receta mágica para romper el círculo vicioso, pero cualquier estrategia que se utilice debería abordarse de manera integral, trabajando a nivel individual, comunitario, organizativo e institucional.
Los “ingenieros” de gobernabilidad en el Siglo XXI necesitan pensar de manera sistémica y proponer acciones sistémicas para solucionar adecuadamente los desafíos actuales. La adaptación de nuevos enclaves comunitarios y el diseño de un ecosistema de gestión de la gobernabilidad con capacidad para manejar la incertidumbre requiere una cuidadosa atención a los elementos de innovación que ayudarán a reconstruir la legitimidad y la rendición de cuentas. Tres objetivos podrían proporcionar puntos de entrada para implementar un enfoque integrado y más adaptativo: 1) acercar el gobierno a la ciudadanía; 2) incrementar la voz de la gente en decisiones que afectan sus vidas; y 3) mejorar la coordinación a través de los niveles de gobierno para asegurar que la legitimidad atraviese varias escalas de toma de decisiones. Reestructurar el sistema actual para romper el círculo vicioso no es tarea fácil. Cambiar de los modelos de toma de decisiones centralizados y de arriba abajo a modelos más localizados y horizontales, mientras se manejan las demandas y oportunidades nacionales y globales, requerirá flexibilidad en la toma de decisiones y dependerá de la participación activa de los ciudadanos en sus respectivas comunidades, y su aporte como una gran fuente para exigir rendición de cuentas.
La legitimidad, la rendición de cuentas y la gobernabilidad requieren un monitoreo activo y vigilante por parte de los ciudadanos al diseño, la implementación y los efectos de las decisiones que los afectan. La “demo” en una democracia deben ocupar un lugar central. Si bien los gobiernos obtienen su legitimidad de múltiples fuentes, como los procedimientos constitucionales por los que son elegidos o nombrados, qué tan bien pueden prestar servicios, defender el estado de derecho, y/o actuar de manera transparente y responsable, no pueden darse el lujo de no tener legitimidad de parte de la ciudadanía y comunidades políticas. Apalancar ese ingrediente es clave. En resumen, el reconocimiento de la complejidad de los sistemas de gobierno actuales, junto con la creciente conciencia de que las personas deben tener un interés personal en el sistema de gobernabilidad y en sus comunidades, podría ser el camino a seguir para una reforma que permita a la sociedad responder a los nuevos y complejos desafíos de gestionar la interacción humana con la dinámica de los dinámicos ecosistemas de gobernabilidad.
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